시장의 힘은 한국의 교육을 구원할 수 있을까 ?

남 기 곤 (한밭대, 경제학)

미국의 경제학 논문들을 읽다 보면 가끔씩 소스라치게 놀랄 때가 있다. 어떻게 이런 기막힌 아이디어를 생각해 냈을까, 혹은 이렇게까지 치밀하게 논증을 해야 하는 걸까 하는 생각에, 논문을 덮고 나서도 한참을 멍하게 앉아 있곤 한다. “그까짓 경제 현상, 시장 들이대고 수요곡선과 공급곡선으로 대~충 얼버무리면 설명될 것”이라는 습관적 믿음이 얼마나 허망한 것인가를 깨닫게 되는 순간, 내가 무엇을 얼마만큼 ‘정확히’ 알고 있는지 스스로에게 자문하게 된다.

학급 규모의 효과

1985년 미국 테네시 주에서는 STAR(Student/Teacher Achievement Ratio) 프로젝트라고 하는 대규모 교육 실험이 실시되었다. 이 해에 유치원에 입학하는 학생들은 무작위 추첨을 통해 소규모 학급(학생수가 13-17명), 일반규모 학급 A(학생수가 22-25명, 보조교사 없음), 일반규모 학급 B(학생수가 22-25명, 보조교사 있음)에 배정되었다. 학생들뿐만 아니라 선생님들도 무작위 추첨에 의해 각 학급에 배정되었다. 이 학생들이 다음 해 1-3학년에 진급하였을 때에도, 동일한 방식의 실험이 계속되었다. 4년의 실험기간 동안 80개 학교 11,600여명의 학생이 이 실험에 참가하였고, 여기에 소요된 비용만 1200만 달러(약 120억원)에 달하였다. 이 실험에서 학부모들의 반발 또한 만만치 않았다. 소규모 학급에 배정되지 못한 학생과 학부모들의 불만 때문에, 1학년의 경우 일반규모 학급 A와 일반규모 학급 B에 대해 다시 추첨을 통해 새로 배정을 해야 했다. 또한 일반규모 학급에 배정된 상당수의 학생들은, 다른 지역으로 전학을 가거나 사립학교로 옮기는 경우도 많았다. 어쨌든 우여곡절은 많았으나 4년간의 실험은 무사히 끝났고, 이에 대한 분석 결과가 1990년대에 제시되었다.

막대한 비용과 갈등을 감수하면서 까지 4년 동안이나 실시되었던 이 실험에서 알고자 했던 사실은 다음 두 가지 사항이다. “학급 규모를 줄이면 학생들의 성적이 올라갈까?” “보조교사가 투입되면 학생들의 성적이 올라갈까?” 실험 도중에 표본이 탈락하는 문제 등을 고려하여 엄밀한 분석 결과를 제시하고 있는 Krueger(1997)에 따르면, 소규모 학급에 배정된 학생은 일반규모 학급에 배정된 학생에 비해 첫 해 4% 정도 성적 순위가 오르고 그 다음 해부터는 매년 1% 정도씩 순위가 오르는 것으로 나타나고 있다. 특히 흑인이나 다운타운 거주 학생, 무료급식을 받는 학생들에게서 소규모 학급의 효과가 보다 강하게 나타났다. 반면 보조교사의 존재는 학생들의 성적 향상에 거의 영향을 미치지 못하였다.

Krueger, Alan B. 1997, "Experimental Estimates of Education Production Functions," NBER Working Paper, no. 6051.

별 것 아닌 것처럼 보이는 이 실험 결과는 사실 미국 교육경제학에 있어, 그리고 1990년대 가속화되기 시작한 미국의 교육개혁에 있어 매우 중요한 시사점을 제공하고 있다. 학급 규모가 학생들의 성적에 유의미한 영향을 미치는지에 대해서는 그 전에 수많은 실증연구들이 있었는데, 이들 분석 결과들의 대체적인 추세는 학급 규모가 성적에 뚜렷한 영향을 미치지 못한다는 것이었다. 이 주제에 관해 주요 학술지에 실렸던 59개 논문 277개 회귀분석 결과를 종합하고 있는 Hanushek(1997)에 따르면 학급 규모를 감소시키는 것이 학업성적에 플러스의 유의한 효과를 가지는 결과는 14.8%, 마이너스의 유의한 효과를 가지는 결과는 13.4%, 나머지는 통계적으로 유의하지 않은 것으로 나타나고 있다고 보고하고 있다.

Hanushek, Eric A. 1997. “Assessing the Effect of School Resources on Student Performance : An Update,” Educational Evaluation and Policy Analysis, 19(2). 이 논의에 대해서는 Krueger의 비판과 Hanushek의 반박, 그리고 Krueger의 재반박이 존재한다. 이는 소위 ‘학급 규모 논쟁 class size debate’이라 불리는데, 이에 대해서는 Lawrence, Mishel, and Richard Rothstein, ed. 2002. The Class Size Debate. Economic Policy Institute를 참조하라

이처럼 학급 규모를 줄이는 등의 교육 투자가 실제 별로 효과가 없다는 학계의 전체적인 분석 결과는, 그러기 때문에 미국의 교육을 살리기 위해서는 단지 투자를 늘리는 전통적인 방식이 아닌 새로운 개혁이 필요하다는 주장의 근거가 되어 왔다. ‘망가진(broken)’ 교육시스템 하에서 "돈은 차이를 만들어 내지 못한다. (money makes no difference)" 따라서 학교와 선생님 그리고 학생들이 열심히 노력하도록 유인하기 위해, ‘경쟁의 압력’이라는 시장의 힘을 이용하여야 한다. 잘하는 사람에게는 상을 그리고 못하는 사람에게는 벌을 주는 시스템이 필요하다는 것이다.

이러한 시대적 분위기에 부응하지 못하고, STAR 프로젝트의 분석 결과는 엉뚱하게도 학급 규모가 줄면 성적이 뚜렷이 향상된다는 결과를 제출하였던 것이다. 물론 이러한 실험 결과가 여러 연구들 중 하나의 특이한 결과라고 생각할 수도 있다. 그러나 많은 경제학자들은 기존 59편의 논문 결과보다는, 미국의 한 주에서 실시된 STAR 프로젝트라는 하나의 실험 결과에 대해 보다 강한 신뢰를 보이는 경향이 있다. 이 실험 결과로 인해 경제학자들은, 오히려 기존의 많은 논문들이 참된 인과관계를 제대로 파악하지 못하고 가상적인(spurious) 관계만을 보여주었던 것은 아닌지 의심하기 시작했다. 왜 그럴까?

예를 들어 이에 관한 우리나라의 분석 결과를 살펴보자. 2001년에 한국교육개발원에서 실시한 연구에 따르면, 우리나라의 경우 특이하게도 학급 규모가 감소할수록 성적이 하락하는 현상이 발견된다. 회귀분석을 통해 학생의 성, 지역, 학부모의 사회경제적 수준을 통제하더라도 이러한 결과는 지속적으로 확인된다. 학생들의 성적을 올리려면 학급 규모를 오히려 더 늘여야 할 판이다. 왜 이런 결과가 나온 것일까? 그 이유는 간단하다. 농촌에 가면 학생들이 없기 때문에 학급 규모가 작을 수밖에 없다. 그런데 이들 농촌 학생들은 대체로 학업성적이 낮다. 반면 대도시일수록 성적이 좋은 학생들이 집중되어 있고, 학생들이 많아 학급 규모는 크다. 이처럼 학급 규모가 작은 곳이 성적이 낮고(농촌) 학급 규모가 큰 곳은 성적이 높아서(대도시), 학급 규모 감소라는 현상과 성적 하락이라는 현상이 서로 관련이 있는 것처럼 나타나는 것이다. 그러나 결코 학급 규모가 작기 때문에, 그로 인해서 성적이 낮아지는 것은 아니다.

회귀분석 등을 동원한 경제학 분석이 그럴 듯하고 과학적인 것처럼 보이지만, 실제 안을 들여다 보면 꼭 그런 것만은 아니다. 진공 상태에서 실험을 통해 원인과 결과를 확인하는 자연과학 방식과 달리, 일반 사람들이 살아가는 사회에서 데이터를 얻어 분석을 하다보면 진정한 인과관계를 왜곡하는 경우가 얼마든지 있을 수 있다. 집에 라이터가 많으면 폐암이 발생할 확률이 유의하게 높을 수 있다. 그렇다고 폐암의 원인이 라이터라고 볼 수 있는가? 폐암을 예방하려면 집에 있는 라이터만 치우면 될까? 중간 매개 고리 역할을 하는 흡연 여부에 관한 변수가 없으면, 이처럼 엉뚱한 인과관계를 제시할 수 있다. 학급 규모와 성적 사이에도, 농촌에 거주하는지 여부 등 중간 매고 고리 역할을 하는 변수들이 통제되지 않으면 제대로 된 분석이 이루어지지 않을 수 있다. 그리고 가장 결정적인 문제는 이러한 중간 매개 고리들에 어떠한 요인들이 있는지를 연구자가 잘 모르거나, 혹은 이에 관한 데이터를 찾을 수 없는 경우가 많다는 사실이다.

경제학에서는 이를 ‘누락변수(omitted variable) 문제’라 부른다.

그렇기 때문에  경제학자들은 기존의 수많은 논문들보다 무작위 배정을 이용한 STAR 프로젝트의 실험 결과를 중요시 생각한다. 그리고 이 때문에 “학급 규모를 감소하면 성적이 오르는가” 라는 단순한 질문에 대한 대답을 얻기 위해, 120억원이라는 돈과 4년간의 시간 그리고 학부모들과의 갈등을 감수해가면서까지 이 실험이 강행되어 온 것이다. 물론 이에 대한 논의가 끝난 것은 아니다. 과연 STAR 프로젝트에서 확인된 학급 규모 감소의 효과가 이를 위해 필요한 비용을 초과할 정도로 큰 것인지 여부, 이러한 효과가 다른 지역에도 나타날 수 있는 것인지 여부, 또 이 효과가 학생들이 성장하여 중학교 고등학교에 입학하여도 지속되는 것인지 여부 등 많은 다양한 문제들이 검토되고 논의되는 중이다. 어쨌든 그동안 주요 학술지를 통해 많은 연구들이 미국의 경우 교육 투자의 효과가 없다는 분석 결과를 제시해 왔지만, 실제 이 주장이 참된 인과관계를 반영하지 못할 가능성이 있다는 점은 분명해 보인다. 그렇다면 교육 투자가 효과가 없으니 이제는 경쟁시스템을 도입해야 한다는 주장 역시 상당 부분 설득력을 잃을 수밖에 없다.

사립학교의 효율성

또 하나 이와 유사한 문제는 사립학교가 공립학교에 비해 보다 효율적인가, 즉 학생들의 성적을 보다 많이 향상시키는가 하는 것이다. 단순한 시장 논리에 입각한다면 경쟁을 통한 유인이 존재하지 않는 공립학교에 비해, 학생의 유치 및 학교의 발전에 책임을 지는 주인이 있는 사립학교가 보다 효율적일 것으로 예상할 수 있다. 만약 그렇다면 교육 부문에도 정부의 개입을 최소화하고 보다 많은 사립학교를 육성하는 것이 바람직한 정책일 것이다.

잘 알려져 있듯이 미국의 경우 대부분의 고등학교는 공립으로 운영되고 있고, 약 12% 정도의 학생이 사립학교에 다니고 있다. 사립학교들은 대부분 카톨릭계 학교들이다. 이들 카톨릭계 사립학교들이 공립학교에 비해 보다 우수한 성과를 내고 있는지 여부는 그동안 주요한 연구 대상 중의 하나였다. 이에 대해 처음으로 체계적인 분석을 한 연구로는 Coleman, Kilgore, and Hoffer(1981)를 들 수 있다. 이 연구에서는 사립학교와 공립학교 사이의 학생들의 인적속성의 차이를 통제하더라도, 즉 앞에서 언급한 회귀분석 기법을 통해 여러 요인들을 통제하더라도, 사립학교는 공립학교에 비해 학생들의 성적이 더 높다는 분석 결과를 제시하였다. 그 뒤 많은 후속 연구들에서도 이러한 결과가 다시 확인되어져 옴으로써, 사립학교가 보다 효율적이라는 기존의 통설이 지지되어져 왔다.

Coleman, James, Sally Kilgore, and Thomas Hoffer. 1981. Pubilc and Private High Schools. Washington, D. C.: National Center for Educational Statistics.

그러나 과연 실제 그럴까? 우리나라의 경우 사립학교의 효과에 관한 본격적인 분석을 찾아보기는 어려운데, 2004년 메스컴을 탔던 한 연구자의 간단한 분석 결과는 시사적이다. 졸업자 1000명당 서울대학교 입학자 수를 비교해 보니, 사립 고등학교는 9.33명인데 비해 공립 고등학교는 7.35명이라는 것이다. 이 결과에 대해 즉각적으로 떠오르는 의문은 사립학교와 공립학교에 진학하는 학생들의 특성이 동일한가 하는 점이다. 원래부터 사립학교에는 성적이 좋고 성실하고 그리고 가정환경이 좋은 학생들이 보다 많이 진학한다면, 사립학교 졸업생의 성과가 좋은 이유가 학교 자체의 특성인지 아니면 학생의 특성인지를 판별할 수 없다. 예를 들어 인문계 고등학교 졸업생이 실업계 고등학교 졸업생에 비해 학업 성적이 높다고 해서, 그것이 인문계 고등학교가 우수하기 때문이라고 볼 수는 없지 않겠는가.

이를 보도하고 있는 신문 기사 제목도 흥미롭다. 동아일보, “이래서 사립학교가 중요하다”, 2004. 11. 10.

이를 경제학에서는 ‘선택편의(selection bias)’라 한다.

사립학교가 공립학교에 비해 원래부터 보다 우수한 능력을 가진 학생들이 진학해 있을 가능성이 충분히 있다. 미국의 경우 공립학교를 포기하고 비싼 비용을 지불해야 하는 사립학교에 지원하는 학생들은, 성적이 높거나 공부를 열심히 하고자 욕구가 강할 수 있다. 학부모 역시 자녀의 교육에 많은 신경을 쓸 가능성이 있다. 우리나라의 경우 농촌 지역일수록 공립학교의 비중이 높다는 사실은, 앞서의 학급 규모에 관한 효과와 마찬가지로 사립학교 효과가 사실은 지역간 편차 때문에 발생하는 가상적인 것일 수 있음을 보여준다.

사립학교 효과와 관련된 최근의 미국 경제학 연구들은, 어떻게 하면 이처럼 학생의 구성이 서로 다르다는 문제를 조정한 상태에서 신뢰할 수 있는 결과를 얻을 것인가 하는데 초점이 맞추어져 있다. 이에 대해서는 여러 방식의 시도가 존재하는데, 그 중 하나가 ‘바우처(voucher) 제도’의 독특한 특성을 이용한 분석이다. 미국의 교육개혁 과정에서 시도되고 있는 바우처 제도란, 저소득 계층의 청소년들이 사립학교에 입학할 수 있도록 재정적인 보조를 해 주는 제도이다. 1990년대 위스콘신 주에서 실시되기 시작한 이 제도가 경제학자들의 관심을 끌었던 이유는, 어느 한 사립학교에 바우처를 통해 입학하려는 지원자가 정원을 초과할 경우 학교는 추첨을 통해 입학생을 선발하도록 규정되어 있기 때문이다. 즉, 바우처 제도를 통해 사립학교에 입학하고자 하는 신청자 중에서 실제 선발된 사람(A집단)과 선발되지 못한 사람(B집단) 사이에 ‘무작위 배정’이 이루어지기 때문에, 두 집단 사이에는 운이 좋아 사립학교에 입학할 수 있었느냐 그렇지 못하느냐의 차이밖에 없게 된다. 무작위로 두 집단으로 나누어 한 집단은 소규모 학급에 다른 집단은 일반 규모 학급에 배정하는 것과 마찬가지로, 바우처 제도를 통해 학생을 두 집단으로 나누어 한 집단에는 사립학교 교육을 그리고 다른 집단에는 공립학교 교육을 투입하는 자연스러운 실험이 이루어지는 것이다. 그 결과 이 두 집단 사이에 성적의 차이가 나타난다면, 이는 학생 구성의 차이가 아닌 학교의 특성 때문이라고 자신 있게 말할 수 있다.

이는 통상 ‘자연실험(natural experiment)’라 불리는 분석 방법이다. 이에 대해서는 다음의 논문을 참조할 수 있다. Angrist, J., and A. B. Krueger. 1999. “Empirical Strategies in Labor Economics.” Handbook of Labor Economics, vol. 3A. Elsevier.

지금까지 이러한 방식의 연구가 몇 편 이루어졌는데, 자료와 구체적인 분석 방식에 따라 서로 상이한 분석 결과가 제시되고 있다. 사립학교 교육이 성적을 향상시킨다는 결과와 그렇지 못하다는 결과가 혼재되어 있다. Rouse(1998)의 연구에서는 사립학교에 입학한 학생들이 수학(math) 과목은 보다 빠른 학업 성적의 향상을 보이고 있지만, 읽기(reading) 과목은 별다른 차이를 보이지 않다는 결과를 보고하고 있다. 어쨌든 기존의 단순 회귀분석 결과에서는 사립학교가 학생들의 성적을 향상시키는 것처럼 보였지만, 이는 학생 구성의 차이 때문에 나타나는 가상적인 결과일 가능성이 높다. 보다 엄밀하고 믿을 수 있는 방식을 사용할수록 사립학교의 효과는 불투명한 것으로 나타나는 것이 현재까지의 연구 추세이다. 이 역시 현실 데이터에 대한 단순한 분석이 참된 인과관계를 제대로 파악하지 못할 수 있는 위험을 다시 한 번 잘 보여준다. 또한 사립학교는 시장 시스템이기 때문에 보다 효율적일 것이다 라는 단순한 믿음이, 실제 사회에서는 타당하지 않을 수 있음을 보여준다.

Rouse, Cecilia Elena. 1998. “Private School Vouchers and Student Achievement: An Evaluation of the Milwaukee Parental Choice Program.” Quarterly Journal of Economics, 113(2).

시장의 힘과 교육

시장에 참가하는 사람들은 경쟁에서 승리하기 위해 열심히 노력한다. 그러다 보면 전체 사회 후생이 극대화되는 최선의 결과가 도출된다. 그렇다면 교육 부문에도 이러한 시장의 힘은 효력을 발휘할 수 있을까? 초기 미국 교육개혁론자들의 입장에서 이는 당연한 사실로 받아들여졌다. 경쟁시스템이 도입되지 않은 상태, 그래서 학교와 선생님들이 열심히 교육하려는 유인이 없는 상태에서 교육 투자를 증가시키는 것은 밑 빠진 독에 물 붓기처럼 보였다. 사립학교가 우수한 성과를 나타내는 것은, 자율과 경쟁이 그만큼 중요하다는 것을 보여주는 지표로 생각되었다. 그러나 엄밀한 분석이 도입되어짐에 따라 당연한 것처럼 생각되어졌던 명제들이 하나씩 도전을 받고 있다. 지금 현재의 상황은 시장의 힘이 도입되어야 할 절박한 이유가 있는 것인지, 그리고 시장의 힘이 도입되었을 때 과연 성과가 더 나아질 것인지에 대해, 누구도 자신 있게 주장하기 어려운 대논쟁의 시기에 접어든 것으로 보인다.

우리나라에서도 ‘시장’을 강조하는 목소리가 그 어느 때보다 높아지고 있다. 그동안 정부 주도의 정책에 의해 사회가 움직여 오면서 워낙 ‘정부의 실패’를 자주 경험해 본 국민들로서는, 인위적인 정부가 아닌 시장에 의해 움직이는 사회 시스템이 보다 합리적일 것 같다는 생각도 갖게 된다. 그렇다면 교육 부문에도 시장의 힘이 도입되는 것이 필요할까? 그렇게 하면 현재의 교육 문제 중 많은 부분이 개선될 수 있을까?

한국 교육에 있어서 가장 핵심적인 문제는 ‘평준화 제도’를 어떻게 할 것인가 하는 점이다. 그동안 이 제도는 가장 ‘비시장적 기구’의 하나로 비판을 받아 왔고, 학력을 저하시키고 사교육을 조장하는 주범으로 지목되어 왔다. 그리고 사실 사립학교가 절반을 차지하고 있는 현재의 상황에서 이들에게 신입생을 마음대로 선발하지 못하도록 하고, 등록금에서부터 교육 내용까지를 일일이 교육부가 지정하는 것은 자본주의적 질서와는 거리가 있는 것이다.

그렇다면 평준화 제도를 해체하는 것이 한국 교육에 긍정적인 효과를 나타낼 것인가? 그렇다고 생각하는 사람들의 이야기를 들어 보자. 평준화 제도가 해체되면 학교는 학생들에게 보다 질 높은 교육을 시키기 위해 노력할 것이다. 학교들 간의 경쟁에서 보다 높은 성과를 보여야만, 많은 우수한 학생을 유치하고 학교의 명성을 높일 수 있기 때문이다. 또한 비슷한 수준의 학생들이 입학함으로써 교육의 수월성이 높아지게 될 것이고, 이로 인해 학교 교육이 충실해지고 사교육에 대한 의존이 감소될 것이다. 그런데 과연 그럴까? 경제학자를 설득시키기 위해서는 증거가 필요하다. 그것도 정확하고 신뢰할 수 있는 증거가 요구된다. 시장이 도입되면 경쟁이 촉진될 것이고, 그러면 더 나아지지 않겠냐는 식의 막연한 생각은 지극히 ‘비경제학적’인 사고다. Rouse(1998)가 주장하듯이 “만약 우리가 교육 시스템을 고치기를 진정으로 원한다면, 어떠한 요인이 학교를 성공적으로 만드는 것인지에 대한 보다 정확한 이해가 필요하다. 시장의 힘이 부문간 차이를 설명하고 따라서 공교육의 마술과 같은 해결책(magic solution)이라고 단순히 가정해서는 안 된다.”

평준화 제도에 대해 그렇게 논란이 많았음에도 불구하고, 실제 이에 대한 연구는 아직 초보적 수준을 넘어서지 못하고 있다는 사실은 놀라운 일이다. 평준화 제도가 학생들의 성적을 향상시켰는가에 관한 몇몇 연구들이 있으나, 이들이 과연 진정한 인과관계를 추정한 것인지 극히 의문스럽다. 평준화 지역 학생과 비평준화 지역 학생의 구성이 다르다는 기본적인 문제에 대한 해결책이 제대로 제시되고 있는 연구를 발견하기 어렵다. 평준화 제도가 성적이 아닌 학생들의 인성과 창의력, 협동심 등에는 어떠한 영향을 미쳤는지, 노동시장에서 요구되는 인적자본 형성에는 또 얼마나 도움이 되었는지에 대한 연구들은 아예 관심의 대상이 되고 있지 못하다. 따라서 현재의 상황에서는 평준화 제도의 해체가 과연 긍정적인 효과를 나타낼 수 있을지에 대해서 정확한 평가를 내린다는 것은 불가능하다. 단 적어도 평준화 제도를 해체해야 된다고 목소리를 높이는 사람들의 주장처럼, 이 문제가 단순한 것이 아님은 분명하다.

앞의 사립학교 효과를 추정하는 경우와 동일한 문제이다.

이에 대해서는 다음을 참고하라. 남기곤․최민식. 2004. 「고교평준화 제도가 임금을 저하시켰는가?」. 『경제학연구』. 제52집 제3호, 졸고. 2004.「고교평준화 제도가 학업성취도에 미친 효과」.『경제와 사회』. 제64호.

시장의 도입이 반드시 효율적이라는 근거는 외국의 경우에서도 찾아보기 어렵다. 앞서 미국의 사립학교 효과에 대한 논의에서도 살펴보았지만, 사립학교라 하여 공립학교보다 우수한 성과를 나타내고 있지 않다. 또한 국제적인 교육통계를 보면 대부분의 국가에서 사립학교의 비중은 매우 낮다. 후기 중등교육(고등학교) 단계에서 독립형 사립학교에 다니는 학생의 비중은 OECD 평균이 4.6%이다. 미국 8.8%, 영국 2.5%, 프랑스 0.7% 수준이다. 만약 사립학교가 효율적이라면 자본주의가 발전된 이들 나라에서 왜 사립학교의 비중을 늘리지 않는 것일까? 한국의 경우를 보더라도 고등교육 부문(대학이나 전문대학)은 다른 나라에 비해 사립학교의 비중이 매우 높은데, 그렇다고 이러한 시장의 힘과 경쟁의 힘으로 인해 한국의 고등교육 부문이 매우 높은 효율을 보이고 있다고 이야기할 수 있겠는가? 또한 평준화 제도가 도입되기 전에는 고등학교 교육이 매우 효율적이었는가? 그 때는 사교육 문제가 심각하지 않았었는가? 평준화 제도가 해체되어 시장이 도입되면 이러저러한 긍정적인 모습이 나타날 것이라는 청사진이, 공간적으로 혹은 시간적으로 어디로 가서 헤매더라도 잘 발견되지 않는다.

이러한 여러 가지 정황들은 교육 부문이 일반 다른 부문과는 다른 특수성을 지니고 있는 것은 아닐까 하는 의문을 들게 한다. 즉 교육 부문은 시장이 도입되어 효율성을 발휘하기 어려운 구조일 수 있다는 것이다.

예를 들어 핸드폰 시장을 생각해 보자. 핸드폰을 생산하는 기업이 여러 개 있다면, 이들 사이에 치열한 경쟁이 발생하게 되어 가장 값싸고 품질이 좋은 제품을 생산하는 기업들만이 살아남고 나머지는 도태될 것이다. 그러면 소비자는 극대의 효용을 누릴 수 있다. 교육 부문에도 시장이 도입되어 학교들이 치열하게 경쟁을 한다고 하자. 그러면 가장 우수한 성과를 보인 학교들만 남겨서 이들이 모든 학생들에게 교육 서비스를 제공하도록 하고, 나머지 학교들은 폐교시킬 것인가? 교육 서비스라는 상품은 일반 상품과 달리 시장에서의 성과가 다르다고 하더라도, 그에 맞추어 공급량을 쉽게 늘렸다 줄였다 하기 어렵다는 특징을 가지고 있다.

또한 핸드폰과 같은 일반 상품은 누가 그 상품을 구입하는지에 따라 상품의 질이 바뀌지 않는다. 대학 졸업자가 구입하든 고등학교 졸업자가 구입하든, 능력이 뛰어난 사람이 구입하든 능력이 떨어지는 사람이 구입하든, 동일한 가격의 핸드폰은 품질이 달라지지 않는다. 그러나 교육이라는 상품은 그렇지 않다. 입학 당시 우수한 성적을 가진 학생들이 많이 구입하는(즉 입학하는) 학교일수록 교육의 질이 높아지게 되어 있다. 공부를 잘 하는 학생이 많으면 수업 분위기도 좋아지고 서로에게 자극제가 될 수 있다. 졸업한 후에는 사회 핵심적 위치에서 일하는 동창과 선후배들이 존재하기 때문에, 학연이라는 인적 네트워크를 통한 사회적 자본(social capital)을 형성할 수 있다. 따라서 학교의 입장에서는 우수한 학생에게 자기 물건을 많이 팔아야 (즉 우수한 학생을 많이 입학시켜야) 물건의 가치가 높아지게 된다. 일류대학들이 어떻게 해서든지 우수한 학생들을 ‘솎아내’ 입학시키려고 노력하는 중요한 이유 중의 하나가 바로 여기에 있다.

이는 ‘동료집단 효과(peer group effect)'로 불린다. 미국의 많은 실증 분석 결과들은 이러한 동료집단 효과가 학생들의 성적 변화에 중요한 영향을 미치고 있음을 보고하고 있다.

학교가 쉽게 자신의 교육 상품의 공급량을 늘릴 수 없고, 학교가 우수해지기 위해서는 원래부터 우수한 학생을 입학시켜야 한다는 교육 상품이 가지는 특수성으로 인해, 이 부문에 시장이 도입되면 자연스럽게 ‘서열화’ 현상이 나타날 수밖에 없다. 학생들은 어떻게 해서든 우수한 학교에 입학하려고 하지만, 이들 우수 학교들의 공급은 제한되어 있다. 그렇게 되면 학교는 지원자들 중 우수하다고 판단되는 학생들 순으로 선발을 할 것이기 때문에, 우수한 학생은 우수한 학생끼리 그렇지 못한 학생은 그렇지 못한 학생끼리 ‘짝짓기’하는 현상이 나타나게 된다. 사회가 발전하고 학생들의 선호가 다양화된다고 하더라도, 이러한 현상은 마찬가지이다. Robertson and Symons(1996)의 이론 모델에 따르면 서열화가 되지 않을 가능성은 다음 두 가지이다. 첫째, 정보가 불완전하여 어느 학교가 우수한지를 학생이 잘 모르거나, 혹은 어느 학생이 우수한지 학교가 잘 모르는 경우. 둘째, 등록금 수준이 완전 자율화되어 우수한 학교의 등록금이 매우 높아짐으로써 가정형편에 의해 학생들이 섞이게 되는 경우. 이런 특수한 경우를 제외하고는 교육 부문에 시장이 도입되었을 때 서열화 현상은 피하기 어려운 것으로 보인다.

Robertson, Donald, and James Symons. 1996, “Self-Selection in the State School System.” Centre for Economic Performance Discussion Paper No. 312.

고등학교에 서열화가 생긴다고 하여 나쁠 것이 있겠는가 라고 생각할 수 있다. 물론 그럴 수 있다. 그러나 최소한 지금까지 이에 관한 외국의 분석 결과를 보면, 공부를 잘하는 학생과 못하는 학생이 서로 섞여서 교육을 받는 것이 그렇지 않은 경우에 비해 전체적인 성과가 높은 것으로 나타나고 있다. 물론 성적이 높은 학생들은 서열화된 구조가 보다 나을 수 있다. 그러나 서열화가 이루어질 경우 삼류고에 진학하는 성적이 뒤떨어지는 학생들이, 동료집단의 효과나 교육투자의 부진 그리고 사회적 낙인 등으로 인해 큰 손해를 볼 수 있기 때문이다. 현재 실업계 고등학생이 어떠한 상황에 놓여 있는지를 뒤돌아 볼 필요가 있다.

또한 서열화된 구조는 경쟁을 억제하는 부작용을 가져올 수도 있다. 시장이 효율적인 것은 참가자들의 치열한 경쟁을 유도하기 때문이다. 시장이 독과점화 되고 담합이 이루어지면 효율성은 떨어질 수밖에 없다. 우수한 학교로 명성을 확립하면 능력 있는 학생들이 서로 입학하려고 줄을 서기 때문에, 특별히 노력을 기울이지 않아도 좋은 성과를 낼 수 있게 된다. 반면 뒤쳐진 학교로 낙인 찍힌 학교에는 능력이 낮은 학생들만 모이기 때문에, 아무리 열심히 노력해도 성과를 내기 어렵게 된다. 서열화 구조가 고착되어 노력을 열심히 하는지 여부가 서열을 변화시키기 어렵다고 인식하게 되면, 주체들의 자발적인 노력은 감소될 가능성이 크다. 1970년대 중반 평준화 제도라는 비시장적 기구가 도입되자 소위 일류고가 해체되면서 신흥 명문고가 되기 위한 각 고등학교들의 치열한 경쟁이 유도되었다. 서열화된 교육 구조에서 시장이 경쟁을 위축시킬 수 있고, 오히려 시장을 폐지하는 것이 경쟁을 촉진할 수 있었던 것이다.

현재 한국 사회의 일반적인 정서와 추세를 감안한다면, 원하던 원하지 않던 간에 한국의 교육 부문에도 시장의 힘은 계속 강화될 것으로 보인다. 아마도 평준화 제도는 고등학교 단계부터 점차로 혹은 급격히 해체되는 방향으로 변화될 가능성이 크다. 이렇게 가야 한다고 주장하는 사람들의 목소리가 커지고 있다. 이들의 주장이 맞을 수 있다는 가능성에 대해 부인하지 않는다. 단지 희망하는 바가 있다면 이들이 생각이 ‘시장이 도입되면 좋아지지 않겠는가’라는 식의 막연한 믿음 혹은 ‘시장을 반대하는 좌파 세력에 대응해야 한다’는 식의 이데올로기적 사고에 기초하는 것이 아니었으면, 그래서 교육 부문 특히 한국의 교육 부문이 가지고 있는 특수성을 충분히 고려한 상태에서 확실한 로드맵을 가지고 있는 주장이기를 바라는 마음이다. “내 개인적인 견해로는 공교육 시스템을 변경시키려 할 때 정책입안자들은 위험기피적(risk averse)으로 행동하여야 한다고 본다. 개혁이 성공할 것이라는 충분한 증거 없이 미국 학교의 제도적 구조를 급격히 변경시키는 것은 우리의 어린이들을 위험에 빠뜨릴 수 있다.” 이는 좌파 경제학자가 아닌 미국의 대표적인 인적자본 이론가인 프린스턴 대학 Krueger 교수의 말이다.