국민행복 지역발전 정책 (대전•충남•세종시를 중심으로)

유병로 / 한밭대학교 교수. 새누리당대전시당 정책위원장

서언

1.1 현대사회의 진단

○ 제조업 중심의 산업화시대에는 대량생산과 대량소비에 의한 대규모 공장, 도시로의 인구집중에 의한 도시의 팽창, 대규모 물류이동에 따른 교통망 확충 등 사회적 요구에 의해 Hardware적 발전이 가시적으로 나타났으나 지식 및 정보화 시대에는 무형의 지식산업이 비구조적 운송수단으로 전환됨에 따라 도시 및 산업단지 개발, SOC 등 건설 외형적 산업성장이 침체되고, 지식자산이나 가치의 대도시 집중화가 빠르게 진행되어 중소도시 지역발전의 걸림돌로 작용하고 있음.

※ 저성장 고도기술시대, 고용없는 성장시대(일자리 없는 고부가가치 산업- 전세계가 일자리 전쟁)

○ 산업화 시대에는 초고속 성장을 목표로 중앙정부 주도의 성장거점지역 위주의 양적 투자개발위주였으나 이제는 분권적 지역발전에 입각한 형평성, 환경가치 위주의 질적인 발전에 역점을 두어야 함.

※ 유럽, 일본 등 선진국은 장소 기반적 시책(place based policy) 추진

EU,  일본 등은 2000년대부터 SOC등 하드웨어에 기반한 총량적 지역개발 정책포기

○ 수도권과 비수도권의 격차 심화

※ 지방도시의 쇠퇴 (66%)

144개 도시중 55개도시 쇠퇴 진행(38%), 41개 도시 쇠퇴 징후 (28%) :국토연구원

※ 도농간 격차 (산업, 인구, 노동력 급감, 저출산 고령화 등 농촌기반 붕괴)

도시내 발전지역/정체지역/쇠퇴지역 분화 가속화.

※ 재정자립도 서울(95.6%), 경기(76.5%), 인천(74.2%), 기타 지방도시 50% 이하

※ 교육 및 고급인력,  문화, 의료서비스의 수도권 집중

※ 빈부격차의 심화 (지니계수 0.27(2003년) -> 0.31(2012년)

○ 특히 농어촌을 중심으로 한 중소도시의 노령화가 급속히 진행되어 산업의 침체는 물론 교육, 문화 환경이 악화되고 있는 실정임.

○ 중•고등학교는 물론 대학의 경우에도 학령 인구의 감소는 물론 수도권 쏠림 현상으로 학력수준이 낮아지고 결과적으로 기업이 필요로 하는 인력을 제공하지 못하여 기업도 성장할 수 없는 악순환이 지속되므로서 지식 정보화 산업을 리드해야 할 대학의 역할이 감소되고 있는 실정임.

○ 지역산업의 붕괴는 결과적으로 지역경제의 침체 지방세수의 감소를 초래하여 지방재정을 악화시키는 원인으로 대두되고 있음.

○ 또 중앙집권적 예산제도에 의해 과도한 손벌리기식 의존적 재정운영 및 선심성 공약에 의한 무분별한 투자사업으로 지방 공기업 부채 등 지방정부의 방만한 운영이 국민경제에 부담이 되고 있음.  ※ 새누리당은 지방재정법 개정 필요성 역설

1.2 패러다임의 변화

○ 지역주민과 지자체가 중심이 되어 만들어 가는 주민참여형 지역공동체, 상향식 정책입안.

※ 지역발전의 대상을 지역(place)에서 주민(people)으로 전환하여 사람의 번영(people’s prosperity) 지향.

○ 국민모두가 행복하기 위해서는 지역발전 정책도 가시적 외형적 성장위주의 산업사회 패턴에서 지식정보화 사회에 걸 맞는 질적 향상으로 정책 패러다임을 전환하여야 할 것임.

※ 독일은 지역간의 ‘삶의 질 등가치성’ 보장을 헌법에 명시함. 지역행복지수, 행복최소기준 도입.

※ 국민의 욕구변화

. 경제성장(46%):한국소비자리서치(1997)-> 삶의 질 향상(56%):엠브레인(2011)

. 지역 주도 자율형 정책 강화

※ 이스털린의 역설(Easterlin Paradox) - 1974년 미국의 경제학자 리처드 이스털린(R.Easterlin)의 ‘소득이 어느수준(2만불)으로 올라가 기본적 욕구가 충족되면 소득증가가 행복에 큰 영향을 미치지 않는다는 이론으로 한국의 현재 실정.

○ 지역주민 스스로 애향심을 갖고 자구노력을 할 수 있도록 정치, 재정(세제) 제도를 혁신하여 지역의 특성을 살리고 발전시킬 수 있도록 국가운영 시스템을 정비하여야 함.

○ 지역으로 돌아오는 산업시설 및 인력의 목표를 정하고 이를 달성할 수 있는 세부계획을 역으로 수립하여 지원정책을 수립하여야 함.

○ 미국처럼 대학이 지역발전을 견인하도록 기숙사지원 및 대학을 중심으로 한 창업, 기술벤처 단지육성지원, 지역의 특성을 살린 문화•의료•복지 향상 정책을 수립.

○ 돈벌이 형 축제가 아닌 지역 주민이 중심이 된 즐기고 나누는 지역축제, 문화 프로그램 운영.

2. 국민행복, 지역발전을 위한 전략

2.1 기존의  흐름

○ 그동안 발전정책은 가시적이고 외형적인 경제발전 정책에 촛점이 맞춰져 있었으나 앞으로는 주민의 삶의 질, 행복이라는 무형적이고 내재적 가치에 촛점이 맞춰지고 있음.

○ 국가 발전정책은 중앙정부의 효율성, 수월성 중심의 공단건설, 제조업 성장정책으로 단기간 고도성장에는 기여하였으나 지역간 불균형을 초래함.

○ 지역발전정책은 노무현정부는 기능분산형 균형발전 정책(세종시건설, 혁신기업도시, 4+9 지역전략산업 육성)을 펼쳐왔으나 효율성의 저하, 구도심의 공동화 등 문제가 발생되어 이명박정부는 규모의 경제실현을 목표로 5+2광역경제권 정책(광역경제권 선도산업, 인재육성 및 30대 선도프로젝트 추진)으로 광역시도 및 지역간 벽을 허물고 연계발전을 시도하였으나 단기적 성장효과 및 일자리창출에 한계가 있어 지역의 체감발전에 한계노정.

2.2 전략방향

○ 지역주민이 체감하는 행복한 지역 만들기, 주민의 자기주도적 참여가 필수적.

※ 주민 스스로 계획하고 결정한 사업은 참여와 책임성이 강하고 결과에 대한 불만을 줄일 수 있어 주민간 화합, 정신적 만족도를 높을 수 있음.

○ 지역의 특성을 살리고 지역의 특화산업이 일자리를 만들고 세계속의 특화도시로 갈 수 있도록 그로벌화.

※ 지역연고산업 육성을 통한 지역주민 고용형 산업육성

※ 지역의 특수한 여건을 고려해 지역이 주도하여 추진하고 지역간 차별성을 통한 경쟁을 지양하고 세계속의 도시와 경쟁 유도. 지자체간 협력을 통한 동반성장 유도.

○ 지역주민의 자율적 참여와 협업을 통한 자부심을 가질 수 있는 풀뿌리 주민자치.

※ 현재의 주민자치는 중앙의존적, 정치세력화 되어 진정한 마을공동체 역할 미흡.

○ 국가나 타지역의 성장의 온기가 전국에 쉽게 확산될 수 있도록 중앙-지역, 지역-지역간 연계 체계구축

※ 중앙과 지방, 수도권과 비수도권의 경쟁 체계에서 협력 체계로 전환(지방재정 확충 등)

※ 지역간 유사 중복 기능의 효과적 활용, 조정 및 협력.

※ 국가는 부자인데 국민은 가난하다고 느끼는 현재 구도를 부와 행복이 함께 분배되는 구조로 변화.

○ 국가중심(중앙정부)의 발전모델에서 모든 사회공동체 구성원이 화합하여 안정된 삶을 영위하여 국가발전의 선순환으로 국민이 행복한 사회 구현.

※ 박근혜 정부의 지역발전 정책 : 지역행복 생활권

① 지자체의 역할 강화 : 지자체가 자발적으로 혁신역량 강화

② 중앙정부의 역할분담 강화 : 지역간 과잉경쟁, 유사중복 억제를 위한 정부정책 수립.

③ 지역간 연계협력 강화 : 현재 소규모 마을단위 연계협력 사업을 확대•개편하여 시너지 창출.

3. 대전•충남•세종 지역발전 정책

○ 추진중인 현 정부의 지역공약사업을 ① 연계•협력형 국가기반사업, ② 지역 특성화 특화사업, ③ 비구조적 주민행복사업으로 구분하여 살펴봄.

3.1 충청권 연계•협력 국가기반사업

1) 박근혜 대통령 공약사업

○ 대전, 충남, 충북, 세종의 공통공약으로 지역발전 견인은 물론 국가 경쟁력 강화를 위한 사업은 다음 3가지로 분류되며 이를 기반으로 또 다른 지역연계 사업을 특색 있게 반영하고 있음.

○ 세종시는 특별법 개정으로 재정지원 자치기반을 강화하여 정상추진중에 있고, 국제과학비즈니스벨트 거점지구 사업은 기초과학연구원을 대전의 Expo과학공원 부지로 확정함에 따라 부지매입비 문제를 해결하였음.

○ 충청권 광역철도망 (천안-세종-청주공항 및 세종-대전-논산간)구축 사업은 예비타당성 사업에 선정(2014.1). 대전구간 전천화 조기 건설가능. 대전, 충남, 충북, 세종의 핵심 SOC사업은 정상추진 되고 있음.

○ 천안-청주공항 전철화 확정(7787억원, 2019년완공) : 천안∼서창 복선 철로의 이복선화, 서창∼오송 단선의 복선화, 오송∼청주공항 복선 시설 개선, 청주공항역 이전 및 확장

사업명	현정부 추진사항
① 명품 세종시의 안정적 건설	세종시 특별법 개정(2013.12) - 재정지원 자치기반 마련
② 국제과학비즈니스벨트 사업	과학벨트 특별법 개정 - 기초과학연구원 부지매입비 해결(expo공원)
③ 충청권 광역철도망 사업	충청권 광역 철도망 사업 예타사업선정(2014.1) - 대전구간 전철화 조기착공 가능성 증가 - 천안-청주공항간 철도복선•고속화 예타통과

※ 참고 시•도별 지역연계성 인프라 관련공약 (제18대 대통령 지역공약(지역별7대) 참조)

시•도별	공약내용
대전	① 국제과학비즈니스벨트 조성지원 ② 충청권 광역철도망 대전구간 전철화 사업
충남•세종	① 국제과학비즈니스벨트 구축 및 지역연계 개발 ② 충청광역철도(논산-대전-세종-청주공항) ③ 명품 세종시 건설 적극지원 ○ 동서5축(보령-울진) 고속도로 건설추진 ○ 충청내륙고속도로(제2서해안선) 건설 추진
충북	① 국제과학비즈니스벨트 기능지구 활성화 추진 ② 중부내륙선 철도복선•고속화 추진 ③ 청주국제공항 경쟁력강화 (SOC 확충) ○ 동서5축(보령-울진) 고속도로 건설추진 ○ 충북내륙 교통인프라 확충(주요 국도연결구간 고속화도로 건설)

2) 세종시를 충청권의 중심, 국토균형발전의 중핵으로 만들기 위한 연계협력.

○ 세종시는 장기간 건설되는 국가 균형발전 사업으로 당초 목표달성을 위해서는 현재 미흡한 점이 많음. => 세종시가 행정의 중심도시로 성공 정착하지 못하면 국가적 문제임.

○ 중부 과학행정 도시권: 행정과 과학기능이 집적된 충청권의 상호연계 발전전략 미흡 => 세종시발전법 개정 및 국제과학비즈니스벨트 중심지역으로 세종시를 비롯한 중부권 충청권 입접 시도와의 광역행정체계 개편검토(법정 도시권 등), 충청권을 세계적 수준의 과학도시권으로 발전.(국제과학비즈니스벨트 조성 및 지원에 관한 특별법 개정)

○ 공공기관 추가이전 계획 조기 확정: 미래부, 해수부 등 공동기관 이전 및 36개 정부출연 관의의 세종시 이전 필요.

○ 재정자립 기반: 초미니 광역행정기관(인구 12만)으로서 재정자립방안 마련.

=> 세종시발전법 개정

○ 인구유입: 자족기능 확충을 위한 인구 유인책이 부족함. 현재 공무권의 강제 이전(1만명 정도) 위주의 인구 유입이동이 있으나 기업 및 기타 민간부문의 유입은 미흡함.

○ 기업 유입 등 자족기반: 명품도시 지향을 목표로 기업 및 유관기관 유인책은 없고 오히려 규제가 심함. => 세제지원, 편입지역(연기군)의 도시계획 재정비, 입주기업 및 기관의 경제적, 사회 기반적 지원방안 필요.

○ 교육시설: 명품도시 건설을 목표로 해외 유명대학 등 명문대학 유치를 계획하고 있으나 해외대학 유치를 위한 ‘경제자유구역’ 지정 등 제도가 미흡하고 국가 재정문제로 KAIST 등 입주 희망대학의 이전이 불투명함.

광역 자치시중 유일하게 국립대학이 없는 실정으로 특단의 유치계획이 마련되어야 할 것임(현재 대학정원 감축 및 국립대 구조조정 환경하에서 국립대 신설 유치는 불가하므로 특별대책 필요) => 외국대학 유치를 위해 경제자유구역 지정, 국립대 유치를 위한 재정지원 방안 마련(세종시 특별법 개정으로 대학부지 구입비 정부 지원근거 마련), 수도권 학생의 지방 유입을 위해  기숙사 제공, 국립대 등록금 인하 국비지원 확대

○ 문화여건: 극장, 백화점, 체육시설 등 문화여가 여건이 전무한 실정으로 수도권 생활에 익숙한 이주 공무원들의 생활불편이 심각한 수준임. => 시장의 원리가 적용되어야 할 부분은 인접도시(문화시설이 풍부한 대전 등)과 연계 협력 강화를 통한 불편 최소화.

○ 전국화, 글로벌화: 정국의 중심도시, 세계속의 명품도시를 위하여 세종시 광역도시권 SOC(접근도로 등) 확충. 국제기구 유치, 국제과학비즈니스벨트와 연계하여 외국인 정주환경 확보. 국제적 규모의 다목적 복합형 컨벤션센터 건설.

○ 세종시의 행정일원화: 현재 세종시와 행복도시건설청으로 업무가 이원화되어 있어 주민의 일체성이 부족하여, 도농간 또는 세종시와 주변도시간 연계발전 전략이 부족하여 주민중심의 발전동력이 미약함. => 업무의 일원화 및 세종시 신•구시가지 지역주민 화합을 위한 프로그램 구축. 세종시 발전 민관T/F 설치.

3.2 주민행복, 지역희망 정책사업

3.2.1 지역 자율프로그램

○ 소득 2만불시대에서 국민의 행복지수는 경제성장보다 주민참여형 나눔과 즐김 문화에서 높아짐. 과거 산업화 및 초고속 경제성장시대에서 생각하는 성장모델은 불가능하며 저성장시대에 부합된 의식 전환으로 타율적 행복보다 자율적으로 찾아 느끼는 행복 필요.

※ 사회적 자본 재능기부 프로그램: 타율적으로 하면 노동이지만 자율적으로 하면 행복.

○ 과학재능기부 시니어클럽 운영: 대전은 국책연구기관 및 대학 밀집도시로서 대학, 연구기관의 은퇴과학자를 중심으로 초, 중등교육 기관에 자율적 과학 재능기부 프로그램 운영. 과학산업 도시 인프라 확충 및 과학자 자긍심 고취.

○ 주민이 자율적 참여에 의한 사회공동체 사업

『대전광역시 복지만두레』는 지역사회에 나눔과 섬김의 문화를 확산시켜 아름다운 지역공동체를 만들어 가는 주민참여 네트워크이며, 시민자율참여 형 사회안전망사업.

우리가 사는 현대사회는 가난, 질병, 사고, 재난 그리고 소득불균형 등 많은 사회적 문제를 안고 있음. 그러한 많은 사회문제를 치유하기 위해 정부는 법령을 통해 일정수준이하의 저소득층에게는 생계보장 등 소정의 복지서비스를 제공. 하지만 실질적으로 생활이 곤란한데도 법적기준에 들지 못하여 보호받지 못하는 시민들도 많음.

=> 복지만두레는 국가의 복지정책에서 소외된 어려운 시민들을 위해 동 단위로 종교•경제•복지•의료• 학교• NGO 등이 자발적으로 참여하여 사례관리를 기초로 한 결연 등 다양한 맞춤식 복지서비스를 제공하는 주민자율 프로그램임. 사회적 자본확충의 모델사업으로 평가됨.

○ 대전광역시 '무지개프로젝트' : 대전시 저소득층 마을의 자발적 주거환경 및 마을공동체 구축을 위해 형성된 동네거버넌스 사례로서, 마을의 주민 자발적 도시재건 및 동네역량강화와 동네파트너십 형성을 통한 결속적 사회자본, 가교적 사회자본 및 연계적 사회자본의 확충 대표적인 모델.

○ 대전시, 사회적자본 확충에 민관 협력사업 : 마을만들기 학교

- 마을만들기학교, 학습동아리 등 배우고 만나고 나눌 수 있는 사전사후 학습 프로그램 제공

- 사업의 목표와 실행 단계 전반을 점검하고 실질적인 도움을 줄 수 있는 지원시스템과 인력지원

- 마을만들기와 관련한 모든 정보를 저장하는‘마을만들기 아카이브’구축

- 대전시민대학 학습동아리 지원사업: 자발적으로 모인 시민들이 공통의 관심사를 함께 학습하면서 삶의 활력과 행복감을 찾고, 미술, 음악, 영화, 책 등에 관련하여 다양한 역량을 가진 대전시민들의 숨은 재능을 강의활동, 봉사활동, 연구활동 등으로 풀어냄.

○ 주민주도 마을 전통축제

- 전민고을 상여놀이: 유성구 전민동의 전통 관혼상제 마지막 풍습의 놀이화 축제.

- 전민 한여름밤 축제: 유성구 전민동 주민들이 자발적으로 각종 지역 전통공연과 볼거리를 계획, 주민 주최로 행사를 진행하여 주민화합의 성공적 모델로 정착(11회, 16개팀, 300여명 공연, 3000여 주민 참여) => 유성구 전지역으로 확산되어 정치인 없는 마을잔치로 운영. 주민만족도 매우 높음.

○ 융합사관학교 운영: 중소기업과 대학의 산학협력을 자율적으로 하도록 지원하도록 중소기업 종사자, 창업자, 대학 및 연구기관의 각 분야별 기술보유자 들이 매주 모여 기술설명, 융합이론 및 실습, 융합 아이템을 발굴하여 기술사업화를 참가자 상호 컨설팅하는 자율조직 운영(한밭대학교 융합사관학교)

3.2.2 지역 자율기반 프로그램

○ 재정 및 세제: 수도권과 울산광역시 등 공단을 포함하는 일부 자치단체를 제외하고 지방재정은 매우 열악한 수준으로 재정자립도가 매우 낮음(광역시 54%, 광역도 30.5%).

- 더구나 최근 복지수요의 증가로 세입능력은 감소하고 있는데도 불구하고  지방자치단체의 대응자금이 증가하여 국고보조금(지방교부세)의 증가가 오히려 재정운영의 압박요인으로 작용되고 있음.

※ 자율적이고 책임성 있는 지속가능한 지방재정 확충방안

=> 재정자립도가 낮아 지역 자율프로그램을 운영하기 어려운 지역의 재정운영 수월성을 위하여 지방세 비율을 높여야 함(현재 국세 대 지방세 비율은  80:20 (2005년 이후)이고 세출예산은  중앙과 지방이 40:60의 비율로 중앙 의존적인 재정구조 불가피)

- 또 그동안 각종 선거에서의 공약 남발로 과도한 지방채를 발생하여 재정건전성(수입능력에 대한 지불능력의 비율)은 악화되고 있는 실정으로 재정운영을 압박하고 있음.

※ 지방정부의 방만 경영 통제를 위한 수단 강구 : 재방재정법 개정(안)

=> 지방재정 흐름 평가 및 고시제도와 이를 통한 지방채 발행한도제, 지자체 파산제(주의, 경고, 파산) 강화

○ 지방자치 프로그램:  중앙정부 주도의 개발중심 발전보다 주민스스로 목표를 갖고 참여하여 만들어 가는 프로그램 필요.  지역개발과 분권형, 산업-생태-교육을 연계한 새로운 지역발전 모델 구축. 수도권에 대응한 지방의 경쟁력강화 및 균형발전을 위해서 경제적 효용성을 높일 수 있는 광역경제권은 자발성을 유지하되 보다 광역화를 시도하고 시•군•구를 생활권을 중심으로 세분화.

○ 주민자치를 위한 정치제도 개선: 현재 지방자치는 행정의 효율성을 강조한 기관자치제 형태로 운영되고 있으나 풀뿌리 민주주의의 한 형태인 주민의 참여에 의한 주민자치제 활성화를 위해서는 시•군•구를 생활권을 중심으로 한 ‘마을단위’로 자치권을 세분화하고 이곳의 의사결정 및 행정책임자는 선출직으로 하되 정치적 영향에서 자유로울 수 있도록 정당공천제 폐지, 주민참여의 활성화.

○ 대학을 지역활력의 거점으로 활용: 한국의 대학은 지역사회 협력 기능이 미흡한 실정으로 교육, 지역대학의 시설․인적자원을 지역사회에 적극 개방 ( 대학의 공연장․박물관․체육관 등을 확충 또는 내실화하여 지방대학생의 문화여건을 제고하고, 이를 지역의 문화․체육공간으로 시설을 활용)하고,  지역대학의 지역사회와 연계한 봉사 및 사회기여 및 대학교의 다양한 인적자원을 활용하여 지역경제․공동체 활성화, 환경개선 등 지역 활성화 역할 강화

※ 미국은 주마다 1～2개의 대학교를 선정하여 지역경제, 공동체 활성화를 위한 거점으로 활용,  주의 경제․사회적 여건에 따라 주요 프로그램은 다르나 청소년 교육, 공동체 활성화, 환경개선, 지역경제 활력 지원 등을 추진하는 경우도 있음.

○ 상생의 국민의식 : 지역갈등, 계층갈등, 세대갈등을 초월하는 국민대통합의 상생 의식개혁 프로그램 필요. 2만불시대 먹고사는 문제가 해결되고 있는 시점에서 국민의 만족도, 행복지수를 높이려면 사람간의 불평등에서 초래되는 불필요한 감성적 불만족을 해결하여 지역과 계층을 넘어 서로를 이해하고 서로를 격려하며 함께 더불어 사는 국민대통합, 휴머니즘 운동 필요.

참고문헌.

박진규, 지방재정의 위기요인에 대한 비교분석, 서울시립대학교 대학원 (2013.2)

안전행정부, 2013년 안전행정통계연보(2013)

임후남, 김지하, 지방재정제도 개편 논의와 교육재정의 대응방안, 한국교육개발원 이슈페이퍼 제9호 (2013.2)

지역발전위원회, 국민에게 행복을, 지역에 희망을 –지역희망 프로젝트-(2013.7)

지역발전위원회, 지역행복생할권 추진 가이드라인 (2013.11)

한국NGO학회, 분권형 국정시스템 운영을 위한 국민공감대 형성방안(시민주의 자치분권과 시민리더십), 대전발전연구원 (2012.2)

제18대 대통령선거 새누리당 정책공약 및 시도공약 (2012)

뉴스자료 Naver 홈피 및 기획재정부 보도자료: 박근혜정부의 지역발전을 뒷받침하기 위한 ‘지역공약 이행계획’(2013.7)