대학 연구비 지원 어떻게 할 것인가?

- 선진국 대학 재정 및 연구개발비 지원의 개념, 체제, 현황 -

권기석 (경일대학교)

박기범 (과학기술정책연구원)

제1장 서론

제1절 대학의 새로운 역할과 재정지원의 중요성

지난 이삼십년 동안 대부분 국가의 정부는 재정지출의 균형에 많은 노력을 기울여왔으며, 이에 따라 시장적 메카니즘에 따른 재정지원시스템이 발달하게 되었음 (Layzell, 1998). 이러한 배경 하에 정부의 주된 목표는 고등교육시장에서 경쟁을 강화하여 대학의 효과성과 효율성을 증대시키는 것이라고 할 수 있음. 이에 따라 대학은 교육과 연구개발을 통해 사회에 기여하여 수익을 창출하고 재원을 다변화하도록 장려되어 왔음(Amaral and Magalhães, 2001). 이러한 정부정책의 변화와 방향을 대학의 임무별 특성에 따라 논의해 보면 다음과 같음.

보통 대학의 주요임무를 다음과 같이 제시할 수 있음 (Geuna, 1999). 첫째, 기존의 지식을 재생산 및 유지하는 것. 둘째, 비판적인 추론능력과 개인의 특별한 기능을 계발하는 것. 셋째, 지식의 기반을 확대하는 것. 넷째, 지역과 국가 수준에서 필요한 연구와 교육을 제공하는 것. 이러한 네 가지 임무 중 앞의 두 가지 임무는 전통적인 것으로서 교육을 통해 지식과 문화, 사회적 가치를 보존하고 전수하는 것이라고 할 수 있음. 세 번째 임무는 대학의 연구 기능을 의미하는 것으로서 지식 그 자체의 탐구는 물론 사회적으로 유용한 지식의 생산까지 포함한다고 할 수 있음. 마지막 임무는 상대적으로 최근에 부여된 대학의 역할로서 경제개발의 직접적인 기여자로 인식되기 시작했음.

앞의 네 가지 임무 중 마지막 임무와 관련해서, 최근 국가의 재정압박과 대학과 공공연구기관이 국가혁신체제의 중요한 기관이라는 점이 인식되면서 대학에 대한 재정지원을 효과적으로 해야 한다는 정책적 요구가 지속되고 있음. 이러한 사고의 근저에는 자유시장주의적 사고와 과학기술연구의 복잡화와 융합화에 대한 고려가 자리잡고 있음 (Geuna, 1999). 이에 따라 최근 시장과 유사한 수단 (예를 들면, 경쟁에 의한 재원배분)이 중요한 정책 도구로 부상하고 있음 (Bolli and Somogyi, 2011).

이러한 점에서 대학에 대한 재정지원(특히, 연구개발비 지원)을 어떤 방식으로 해야 원하는 결과를 성취할 수 있을까라는 대학정책가의 문제의식의 중요성이 대두되고 있음. 더 나아가 대학에 대한 재정지원시스템을 어떻게 디자인해야 국가혁신체제의 관점에서 효과적인지가 중요해짐. 이를 위해 본고에서는 대학재정지원시스템에 대한 일반적인 논의와 국가별 특징을 제시해 보고자 함.

제2절 대학 재정지원시스템의 유형 및 방식

대학의 재정수입원은 보통 정부의 일반재원, 직접지원, 대학의 내부재원, 산학협력 등을 통한 외부 용역수입 네 가지로 구분될 수 있음 (Geuna, 1999). 유럽에서 특히 중요한 재원은 정부로부터의 일반재원과 직접지원이라고 할 수 있음. 벨기에와 독일은 지방정부로부터, 영국과 프랑스 등은 중앙정부로터 주로 지원을 받으며, 스페인은 중앙정부와 지방정부가 공동으로 지원함. 대부분의 국가에서 대학에 대한 정부지원액은 전체 대학지출의 4분의 3을 넘고 있음.

일반적으로 대학에 대한 정부재정지원의 방식은 세 가지 채널을 통해 이루어짐. 근래에 들어 점증적 지원방식 보다는 공식과 계약에 따른 지원이 증가하는 추세임.

- 첫째, 점증적 지원방식(incremental funding)으로서 기존의 지출에 기반을 두어 재원이 배분되며, 신규사업이나 활동에 대한 추가적으로 지원되는 방식임. 이러한 방식은 1980년대 초까지 유럽의 대학이 팽창하는 주된 방식이었음 (OECD, 1990).

- 둘째, 공식에 의한 지원(formula funding)은 현재 재학 중, 입학 예정인 학생의 수 등의 지표를 결합하여 대학에 대한 예산지원금액이 결정됨. 이러한 지원은 일반적 연구비 지원과 결합하여 진행되기도 함. 예를 들면, 특정 대학의 연구비와 교육비 지원이 60:40의 비율로 이루어질 수 있음. 연구비 지원 또한 공식에 의하여 결정되는데, 연구성과를 기반으로 하기 때문에 우수한 연구중심대학에 지원되는 등 보다 선택적인 양상을 띠고 있음.

- 셋째, 계약에 의한 지원(contractual funding)으로서 정부기관이 특정한 목적으로 위해 연구를 위탁하거나 특정 분야의 학부를 개설할 것을 전제로 지원됨. 재원의 가용성에 따라 다양한 형태가 있을 수 있는데, 재원의 규모가 극히 제한될 경우에는 이미 결정된 수의 대학만을 지원하는 경쟁적인 방식으로 지원이 될 수 있음.

다음 표는 일반적인 대학의 교육과 연구 두 가지 임무에 대한 지원이라고 할 수 있는 기관차원의 재정지원과 연구개발 공공지원의 방식 또는 수단을 나타내고 있음. 제시된 바와 같이 대학에 대한 공공지원의 방식 중 기관차원의 비용(organizational expenses)이 대부분을 차지하고 있음. 나라별로 차이는 있지만 학생수 등을 기준으로 하는 공식에 의한 지원이 가장 큰 금액을 차지하고 있음 (Jongbloed and Vossensteyn, 2001). 이를 통해 교수와 직원의 급여 뿐 만 아니라, 도서관의 운영, 학생 행정지원 등에 대한 비용이 충당됨. 한편 연구개발에 대한 공공지원을 둘러싼 경쟁은 훨씬 치열함. 다음 절에서는 이러한 대학 연구비에 대한 경쟁적 지원 방식에 대해서 보다 자세히 살펴보기 함.

<표 1> 대학에 대한 공공지원 방식과 내용

방식	대학에 대한 재정지원	연구개발의 공공지원
내용	공식(formula)에 따른 대학 직접지원 계약에 의한 대학 지원 대학의 교육인프라에 대한 기본적 지원 학생들에 대한 직접지원(대여, 장학금) 학생들에 대한 간접지원(기숙사, 스포츠활동 등)	연구개발조직(연구소)에 대한 기본적 지원을 통한 대학 직접지원(국가가 직접적으로, 또는 지원모델에 따라 대학이) 연구회(councils)를 통한 연구활동(과제, 박사 연구원, 방문연구자)에 대한 경쟁적 지원 대학의 연구인프라에 대한 기본적 지원

자료원 : Horta et al. (2008)의 그림1을 재구성

제3절 경쟁적 연구비 배분의 등장과 결과

대학연구비의 경쟁적 연구비 배분(the competitive approach to university research funding)은 대학의 연구행태(research behavior)를 재정적인 인센티브를 통해 간접적으로 통제하는 정책수단이라고 할 수 있음. 이러한 준시장적(quasi-market) 접근방식을 통해 연구재원의 선택과 집중을 강화하여 공적지원의 책임성과 효율성을 확보할 수 있음(Geuna, 2001). 이러한 경쟁적 연구비지원은 대학이 과학기술을 발전시키기 위한 필요조건이 되고 있음. 즉, 과학기술적 탁월성과 이를 수행할 능력에 기반을 두어 연구개발의 공공지원이 지원되어야 한다는 가정을 하고 있음.

세부적으로 이러한 경쟁적 연구비 지원은 다섯 가지 가정에 기반을 두고 있음(Geuna, 2001). 첫째, 대학의 연구의 질을 정확하게 평가할 수 있음. 둘째, 가장 유망한 연구분야를 도출할 수 있음. 셋째, 비용의 절감이 결과의 질적 하락을 가져오지는 않음. 넷째, 범위와 규모의 경제로 인해 과학적 역량의 집중이 전체 시스템의 성과를 높임. 다섯째, 경쟁적 시스템의 수행을 위한 행정적 비용이 절감된 비용보다 적음. 이러한 가정이 불러오는 의도하지 않은 부정적 결과도 무시할 수 없으나(Geuna, 2001), 공공재원의 효과적 배분은 물론 대학의 다양성을 증대시키는 차선 수단이라는 주장도 있음 (Horta et al., 2008).

경쟁적 연구비지원의 대표적인 사례를 영국의 시장운영모델(market-steering model)에서 찾을 수 있음. 이 영국모델은 대학에 대한 재정지원이 감소하는 상황에서 비용의 절감 뿐 만 아니라 정부이외의 재원을 확보하도록 장려하는 데에 첫 번째 특징이 있음. 두 번째 특징은 상대적으로 자유롭게 지출하는 일반재원을 줄이고 특정 목적을 가지는 직접재원을 증가시킴. 네델란드도 유사한 방식을 취하는 데, 정부의 기획과 시장적 조정(government planning and market coordination)을 그 특징으로 하고 있음 (Vught, 1997).

다음 두 그림은 미국과 영국의 대학에 대한 경쟁적 연구개발비 지원분포를 보여주고 있음. <그림 1>에 나타난 바와 같이, 양국에서 연구역량이 뛰어난 소수의 대학에 연구개발비가 집중되는 것을 알 수 있음. <그림2>는 미국대학에 대한 산업계로부터의 연구개발비 지원이 연방정부로부터의 지원보다 더 집중되는 것을 보여주고 있음. 영국 경우도 마찬가지임 (Baldwin, 1996).

<그림 1> 2001년도 영국과 미국 100개 대학 경쟁적 연구개발비 지원분포

자료원 : NSF, academic research and development expenditures, Webcaspar database; HESA, Resources of higher education institutions, Horta et al. (2008)의 그림2.

<그림2> 2001년도 미국 100개 대학 연방지원과 사업지원 연구개발비 분포

자료원 : NSF, Academic Research and Development Expenditures, Horta et al. (2008)의 그림3.

이러한 경쟁적 연구비 지원의 결과에 대한 최근의 경험적인 연구로서, 대학에 대한 경쟁적인 연구비 배분이 대학의 상하이랭킹을 증가시켰다거나 (Liu and Cheng, 2005), SCI 논문 수를 증가시켰다는(Butler, 2003; Agasisti, 2009) 연구 결과가 보고됨. 흥미로운 연구로서, 몇몇 연구자에 의해서 기업부문의 연구비지원과 대학의 연구효율성의 관계가 역U자 형태인 것으로 밝혀짐 (Bonaccorsi et al., 2006; Jansen et al., 2007; Schmoch and Schubert, 2009). 즉 일정 수준까지는 양의 관계가, 그 이후에는 음의 관계가 있다는 것임. 또한 정부로부터 독립적인 공공재정지원은 논문의 수를, 기업의 재정지원은 대학의 기술이전 횟수를 증가시킨다는 연구도 있음(Bolli & Somogyi, 2011).

제2장 선진국의 대학 (재정지원 및) 연구개발비 지원시스템

2.1절 미국

미국의 공공연구시스템

미국의 공공연구시스템은 특성화된 대학의 학과와 대학원의 연대를 엘리트교육과 연구를 제공하는 대학연구시스템과 정부의 역할과 임무를 성취하기 위한 연구개발을 수행하는 연방연구시스템으로 이루어져 있음 (조현대 외, 2007). 미국의 대학들은 연방정부의 지원에만 의존하지 않고 스스로 산업계 등이 요구하는 연구수요를 충족시키면서 산학협력 활동 등을 통해 다양한 연구재원 확보에 노력을 경주하고 있음.

전반적으로 미국의 연구개발 활동과 재원의 특징은 민간분야의 역할이 중요하다는 것임. 다음 그림에 따르면, 1950년대 이후 2009년까지 민간부문이 중요한 연구개발의 수행자인 것을 알 수 있음. 연구개발비의 재원에 있어서는 1970년대 후반까지는 연방정부가 중요한 지원자였으나, 이후 기업부문이 이를 추월하였음.

<그림> 미국 연구개발의 부문별 지출과 재원

자료원 : NSF(2012), p.4-13.

미국 정부의 연구비 지원은 정부부처별로 다양한 방식으로 이루어지고 있음. 이러한 연구비지원 방식은 부처별 연구개발특성에 따라 다양한 규정에 의하고 있음. 이러한 부처별 방식을 포괄적이고 일반적인 규정을 OMB(Office of Management and Budgeting)가 제공하고 있으며, 원가중심의 계약, 감사시스템에 대한 관리, 질적인 성과에 대한 사회적 통제 등의 특징을 가지고 있음 (이민형, 2000).

미국의 대학재정 지원시스템

미국 대학재정에서 연방정부의 역할을 세 가지 주요목적이 있음 (김윤태, 1999). 첫째, 보조금, 대여금, 부직 등 다양한 학생보조 프로그램을 운영하고 있음. 둘째, 연방정부는 대학이 수행하는 연구의 가장 중요한 재정지원자의 역할을 한다는 것임. 대학의 연구비 중 4분의 3에 해당함. 셋째, 연방정부가 매우 다양한 범주의 프로그램을 통해 대학을 지원한다는 것임. 한편 주정부는 정부지원 대학재원 중 가장 큰 재원이라고 할 수 있음.

다음의 표에 나타난 바와 같이, 미국은 OECD 국가에서 정부예산과 GDP 중 공교육부담이 매우 높은 나라에 속함 (이정미 외, 2010). 고등교육의 경우, 전자는 31개국 중 9위 (3.3%)이며, 평균(3.1%)보다 높은 수치임. 후자는 평균과 같은 수준임.

<표> OECD 국가의 정부예산과 GDP 대비 고등교육 예산

자료원 : OECD (2010).

미국의 교육예산에서 고등교육은 중요한 비중을 차지함. 미국의 연간 교육예산은 2009년도의 기준은 750억달러인데, 이중 40%인 302억을 대학에 배정하고 있음. 대체로 미국의 고등교육재정지원은 대학생에 직접(44.6%, 135억달러), 대학에 간접적으로(41.9%, 126억달러) 지원하는 방식으로 이루어짐. 교육부 외에도 타 부처에서도 대학에 많은 지원이 이루어짐.

다음 표는 미국과 유럽의 대학재정지원시스템을 비교하고 있음 (Herbst, 2004). 유럽은 품목별 재정지원에서 블록 그랜트 형식으로 변화해 가고 있는데, 정부의 대학에 대한 영향을 중간 기구를 통해 공식에 의한, 포괄적인 지원이 이루어짐. 반면 미국은 성과기반의 재정지원을 블록 그랜트로 지원하며 품목별 지원으로 변화해 가고 있음.

<표> 미국과 유럽의 대학재정지원 모델 비교

구분	미국 모델	유럽 모델
지원영역	교육	교육과 연구
지원초점	단일적	포괄적
영향주는 예산	소규모	전체예산
지원방식	인센티브 기반	공식 기반
원래 지원방식	블록 그랜트	품목별 지원
변화방향	품목별 지원	블록 그랜트
권력의 원 소재지	대학	부처 또는 중간기구
권력 소재의 변화방향	정부부처	대학

출처 : Herbst(2004), p.77의 표4.4와 p.80의 표4.5를 결합

미국의 대학 연구개발비 지원시스템

다음 그림에 나타난 바와 같이, 2009년 대학 연구비 지출의 59%가 연방정부의 지원에 의해서 이루어짐. 이러한 비율은 70년대와 80년대에 다소 높았으며, 연방정부는 지금까지 대학연구비 지원의 중요한 주체였음. 절대치 금액도 지난 10년간 지속적 증가를 보인 것을 알 수 있음 (NSF, 2012).

<그림> 미국대학의 연구비 지출에 대한 재원 비율과 최근 금액 추이

미국 대학의 연구비지원체제의 특징은 세 가지로 제시할 수 있음 (고대승, 2000). 첫째, 현재 10% 이하의 비율을 점유하고 있지만, 민간재단에 의한 연구비 지원의 전통이 있었으며, 대부분의 소규모 사립대학에 있어서는 전체 예산의 20% 이상을 초과하고 있음. 둘째, 다원적인 지원체제로서, 과학기술관련 정부부처가 없는 미국은 독립적인 국립과학재단(NSF), 국립보건원(NIH), 국립항공우주국(NASA) 등이 대학 연구비지원의 주된 역할을 담당하고 있으며, 교육부는 이에 전혀 관여하지 않음. 또한 다양한 정부부처들이 자신의 수요에 맞게 대학에 연구개발을 지원하고 있으며, 이에 대한 조절기능은 백악관의 과학기술정책국(OSTP)이 맡고 있음. 셋째, 대학원생에 대하여 펠로우십, 연수, 연구조교, 교육조교 등 풍부한 재정적 지원이 이루어 지고 있음.

2.2절 영국

영국의 공공연구시스템

권기석(2009)의 일부를 발췌하여 재정리한 내용임.

영국의 공공연구시스템은 크게 대학, 정부부처 소속연구기관, 연구회 산하 연구기관으로 이루어져 있으며, 영국의 국가혁신시스템에서 공공연구부문이 차지하는 비율은 다른 국가에 비교하여 상대적으로 높음 (조현대 외, 2007). 영국은 공공연구시스템을 포함하여 대학, 정부, 기업 등 국가혁신시스템의 주요 주체들을 통제하는 중앙집권적인 기구를 가지고 있지 않음. 이들은 서로 독립적인 관계를 유지하면서 연구활동을 수행하는 것으로 알려져 있는데, 이는 개인의 자유로운 사고를 중시하는 영국의 전통에 기인하는 바가 큼 (김기국, 1995).

다음 표에 제시된 바와 같이 영국의 혁신시스템에서 공공연구부문이 차지하는 비율은 미국, 일본, 한국에 비교하였을 때 상대적으로 높은 비율을 나타내고 있음. 이는 기초연구는 물론 우주항공, 원자력, 국방, 보건 및 의료 등의 연구분야에서 대학과 공공부문의 역할이 강한 것에 기인함 (조현대 외, 2007). 특히, 표에서도 알 수 있는 바와 같이, 대학의 비중이 22.6%로 미국, 일본 등 다른 선진국에 비해서 상대적으로 크다는 특징이 있음.

<표 2> 연구주체별 R&D 수행 비율 (단위: %)

자료원: OECD (2006).

구분		영국	미국	일본	독일	한국
기업		67.0	69.1	70.0	69.3	74.9
공공연구부문	대학	22.6	16.8	19.4	16.9	10.4
	연구소	8.9	8.8	8.7	13.7	13.4
	소계	31.5	25.6	28.1	30.6	23.8
기타		1.5	5.3	1.9	0	1.4
합계		100	100	100	100	100

한편 공공연구기관의 경우, 연구회 (Research Councils) 산하 연구소들은 대학이 수행하기 어려운 연구회별 임무에 해당하는 장기적 기초연구연구를 수행하고 있음. 한편, 정부부처 소속 연구기관은 부처별 임무 수행과 관련된 연구서비스 등을 제공하고 있음. 그러나 대학 등 영국의 공공연구부문은 탁월한 연구 역량에도 불구하고 다른 선진국에 비교했을 때, 상대적으로 산업계와의 연계가 미흡하여 과학적 잠재력의 상업화 성과가 약한 것으로 평가되어 왔음 (DIUS, 2007).

영국정부는 이러한 문제의식 하에 1980년대 이후 공공연구부문의 책임운영기관화, 민영화 등 지속적 개혁이 진행해 왔음. 특히 대학의 경우, 폴리테크닉과 일반대학으로 이루어진 이원적 체제에서 1993년 이후 두 대학 범주가 통일되는 일원적 체제로 변화하였고, 1986년 이후 대학연구평가 (RAE, Research Assessment Exercise)의 도입 등 대학의 제반 활동에 대한 정부개입이 강화되었음 (민철구 외, 2002).

다음 표에서 나타난 바와 같이, 지난 30년 동안 영국 대학의 연구자원 즉 연구비와 연구인력은 지속적으로 증가한 것을 알 수 있음. 1981년에 전체 연구개발 지출 중 13.6%를 차지하던 대학의 2002년에는 22.6%로 거의 두 배에 이르는 증가를 보여주었으며, 인력의 증가에 있어서도 같은 기간 동안 두 배 이상의 증가를 보인 것으로 추측됨.

<표 3> 대학 연구비 규모 및 비중의 증가

자료원 : OECD (2006).

구 분		1981	1986	1991	1996	2002
연구비	금액(백만£)	816	1,288	2,020	2,792	4,413
	비중 (%)	13.6	15.2	17.1	19.5	22.6
연구인력 (명)		25,000	25,000	29,000	47,000	-

영국의 대학재정 지원시스템

나민주(2008)의 내용을 재정리하였음.

영국정부의 대학재정지원은 1919년 UGC (University Grants Committee)의 설치를 통해 시작되었으며, 1989년부터는 UFC (University Funding Council)과 PCFC (Polytechnics and College Funding Council)이 각각 잉글랜드와 웨일즈의 대학교, 잉글랜드의 폴리테크닉과 칼리지에 대해 재정을 배분함. 1992년에는 이 두 기구가 통합하여 HEFC (Higher Education Funding Council)이 설치되어 대학에 대한 평가체제를 도입하고 결과를 재원의 배분에 활용하였음.

이러한 변화를 거치면서 대학재정지원기구의 성격이 변화하였는데, 정부와 대학사이에 위치한 이 기구는 양자와의 상대적 거리에 따라 상이한 성격을 가졌음. 초기에는 대학의 방패막 역할이, 80년대 중반이후에는 중개장의 역할이 강조되었음. 근래에는 평가기능이 추가되어 대학의 변화와 혁신에 대한 정책결정기관의 성격을 가지게 됨.

대학부문에 대한 재정지원 총금액의 결정은 중앙정부가 결정하지만, 개별대학에 대해서 재정지원금의 규모를 결정하는 것은 전적으로 재정지원기구의 역할임. 영국 정부는 매년 대학생수, 대학입학율 등에 대한 정책과 계획에 기반을 두어 전체 지원금액의 규모를 결정함. 정부는 재정지원기구에 포괄적인 가이드라인을 제시함.

다음 그림은 잉글랜드고등교육재정지원위원회(HEFCE)의 대학재정지원을 재원별로 그 비율과 금액을 보여주고 있음. 먼저 민간부문재원은 전체의 40%를 차지하는데, 세부재원은 자선기관, 외국학생등록금, 기숙사운영 등이며, 공공재원은 40%로서 HEFCE와 연구회 등으로부터 지원받고 있음.

<그림> HEFCE의 대학의 재원별 지원금액

영국 대학재정지원방식의 가장 큰 특징은 재정지원기구가 대학을 대상으로 교육과 연구분야를 나누어서 지원한다는 점과 대학별 금액을 대부분 공식(formula)를 활용해서 지원되는데, 연구지원금의 3분의 1정도가 상위 6개대하게 집중되는 반면, 교육지원금은 학생 수와 학생특성에 따라 모든 대학에 상대적으로 고르게 배분됨. 2006/07학년도의 경우, HEFCE의 지출액 67억파운드 중 교육지원금이 63%, 연구지원금이 20%에 달했음.

영국의 대학연구개발비 지원시스템

영국대학의 연구개발비 지원시스템은 이중적 지원체제(dual support system)로 요약할 수 있음(OST, 2002). 먼저, 대학교직원의 인건비, 전산, 도서관 운영 등에 관련한 경비로서 이는 앞에서 소개한 HEFCE 등 재정지원기구를 통해서 지원되고 있음. 다른 통로로 개별적인 연구과제 들을 통해 직접 분야별 연구회(research councils)와 예술인문연구위원회(Arts and Humanities Research Board)에서 담당하는 함. 이외에 기업과 정부부처를 통한 직접적 연구비 지원이 있음.

영국은 2009년 현재 분야별로 예술인문연구회, 생명공학생명과학연구회, 공학물리과학연구회, 경제사회연구회, 의학연구회, 자연환경연구회, 과학기술장비연구회 등 7개 연구회가 운영되고 있음. 자세한 사항은 홈페이지 http://www.rcuk.ac.uk를 참조하기 바람.

다음 그림은 HEFCE의 대학지원금의 목적별 비중을 보여주고 있음. 약 60%가 교육에, 약 20%가 연구에 소요되는 것을 알 수 있음.

<그림> HEFCE 대학지원금 목적별 액수

HEFCE의 연구교부금(research grant)은 국내 또는 국제적으로 탁월한 성과를 낸 대학에 차별적이고 선별적으로 지원됨. 이를 위해 학과단위로 대학연구활동의 질을 측정하기 위한 평가인 RAE (Research Assesment Exercise)가 시행됨. 이러한 질적 평가에 따른 연구평가교부금은 2002/03학년도 기준으로 전체교부금의 89.4%(9억4천만파운드)를 차지하고 있음 (이외에 신진연구자 교육 등에 대한 지출이 있음).

http://www.rae.ac.uk/ 참조

이러한 영국의 대학연구 지원시스템의 특징을 정리하면 다음과 같음 (홍형득·조만형, 2005). 다른 대부분의 선진국과 같이, 연구수행기관의 독립성 보장을 위한 다양한 장치를 두고 있으며, 특히 연구지원에 있어서 관료문화극복을 위한 HEFC나 연구회 등 중간기구(agency)를 두고 있음. 특히, 연구회의 경우 단순한 연구지원기관이 아니라 연구분야별 우선순위도 결정하고 자체 기준에 따른 연구비배분 기능을 가지고 있음.

2.3절 독일

공공연구 시스템

독일의 공공연구시스템은 대학부문에서는 종합대학, 공과대학, 응용과학대학, 연구소부문에서는 4대 국공립연구협회, 연방정부와 주정부의 산하 연구기관 들로 구성됨.

독일 공공연구시스템의 특징으로는 세계적인 기초연구를 수행하는 막스플랑크연구회를 가지고 있으며, 특정 연구주제를 가지고 연구소와대학이 안정적으로 장기연구를 수행하는 등 국공립연구소와 대학의 관계가 긴밀하다는 점을 들 수 있음. 마지막으로 연방정부와 주정부가 동시에 관여하도 있다는 점도 지적할 수 있음 (조현대 외, 2007).

독일연구시스템에서 대학 이외에 탁월한 연구소가 존재한다는 것은 세 가지 의미를 가짐 (고용 외, 1999). 첫째, 매력적인 연구기관이 대학외부에 있기 때문에 연구활동이 항상 대학 밖에서 이루어질 가능성 열려 있음. 둘째, 연구비 획득 경쟁은 대학으로 하여금 더욱 연구에 매진할 수 있게 자극을 줌. 학생들의 연구를 통한 훈련은 부차적인 기능으로 전락할 가능성이 있음.

대학재정 지원시스템

독일 대학에 대한 정부의 지원시스템의 전통적인 특징은 국가와의 밀접한 관련성이라고 할 수 있음 (홍성욱 외, 2002). 이후에는 이러한 특징은 유지되는데, 1969년 기본법 개정으로 연방정부의 대학에 대한 정책적 조정권이 법적으로 보장되었고, 1976년 발효된 고등교육기본법, 주고등교육법 등을 통해 정부의 대학통제권은 법적 근거를 확보함. 대학은 연방정부와 주정부 외에도 국가과학위원회, BLK 등의 기관들이 제시하는 정책과 권고를 반영해야 함.

한편 대학의 재원조달 방법도 복잡하고 다양함. 대학의 신증축이나 대형장비의 구입은 연방정부와 주정부가 반반씩 부담해야하고, 대학의 인건비와 시설비는 주정부로부터 받는 ‘기본재원’으로 충당함. 기본재원은 소규모의 연구과제나 대형과제의 준비정도만을 수행할 수 있는 수준이므로, 본격적인 연구는 ‘외부재원’으로 불리는 독일연구협회, 민간연구진흥재단, 기업 등으로부터 확보하여야 함.

대학연구비 지원시스템

연방제의 정부구조가 대학의 연구비 지원에 영향을 미치기 때문에 독일의 연구기능이 더욱 복잡해졌음 (고용 외, 1999). 재정지원이 주로 주정부에서 나온다는 점은 영국이나 프랑스와는 다르고 오히려 미국과 비슷함. 교수의 봉급을 포함해서 대학 지원의 제도적 방침은 미국과 마찬가지로 주정부에서 정하지만, 동시에 연방정부도 연구지원의 방침을 세우는 이원적 시스템이라고 할 수 있음.

국가의 지원금이 초중등 교육에 집중하면서, 대학에 대한 연구비 지원은 상대적으로 감소하였음. 이에 따라 대학의 연구자들은 연방정부를 비롯한 외부의 재원을 확보해야 연구를 진행할 수 있게 되었음. 그러나 연방정부의 연구비 지원금 중 절반이 외부의 연구소로 빠져나가 대학에 대한 연구비 지원은 더욱 제한되었음.

제3장 OECD 국가의 대학연구개발비 및 지원방식 비교

다음 표에 따르면, 2003년에 OECD국가 대학연구개발비 재원의 72%가 정부로부터 직간접적으로 지원되었으며, 28개국 중 16개국에서 80%를 상회하는 것을 알 수 있음. 일본과 같이 고등교육의 민간부문이 큰 나라일수록 그 규모는 줄어드는 추세에 있음.

<표 2> OECD국가 대학연구개발비의 재원별 추이

자료원 : OECD 데이터베이스, Vincent-Lancrim (2006)의 표 4.

Notes: Korea: Excluding R&D in the social sciences and humanities; United States: Excludes most or all of capital expenditure. 1: 1983 instead of 1981; 2: 1987 instead of 1981; 3: 1982 instead of 1981; 4: 1993 instead of 1992; 5: 1995 instead of 1992; 6: 1994 instead of 1992; 7: 2002 instead of 1993; 8: 2001 instead of 2003.

이러한 직간접 재원 중 일반재원(general university funds)은 대학의 연구와 교육활동성과에 기반을 둔 계산식에 의해 간접적으로 지원(block grants)되는 반면, 연구비(grants)나 계약에 의해서 특정한 연구개발과제에 직접적으로 지원되는 것을 직접정부지원(direct government funding)이라고 함. <표 3>은 이 직간접 재원의 국가별 비중을 보여주고 있음.

<표 3>에서 나타난 바와 같이, 20여 년에 걸친 추세를 살펴보았을 때, 경쟁적 재원이라고 할 수 있는 직접정부지원이 늘어나고 있는 것을 알 수 있음. 1981년과 2003년 사이에 16개 OECD국가에서 일반재원이 78%에서 65%로 감소했으며, 특히 뉴질랜드, 아일랜드, 영국, 호주 등지에서 13% 이상 감소하였음.

<표 3> OECD국가의 대학연구비의 지원방식별 금액의 변화

출처 : OECD 데이터베이스, Vincent-Lancrim (2006)의 표 5.

게다가 일반재원조차도 대학평가 등 성과기반(performance-based)방식으로 진행되었음 (Geuna and Martin, 2003). 또한 대학에 일반재원으로 주어진 재원도 학과평가 등 내부적으로 경쟁적인 방식으로 배분되고 있음 (Hazelkorn, 2005).

이러한 경향은 OECD국가들이 경쟁과 시장적인 메카니즘에 의해서 대학의 효율성과 책임성을 확보하는 방향으로 진행되고 있는 것을 나타내고 있음 (OECD, 2003). 그러나 대학의 활동에 재정을 지원함에 있어 최적의 방식이 무엇인가, 어떤 재원으로 어느 정도 수준까지 지원할 것인지 등에 대해서는 논쟁이 지속되고 있음 (Vincent-Lancrin, 2006). 결론적으로 OECD 국가의 대학의 운영에 있어 (재정) 독립성과 기업가 정신이 강화되는 방향으로 움직이고 있는 것은 부정할 수 없음 (OECD, 2003; Etzkowitz et al., 2000)

선진국의 경우, 대부분 정부가 지원하는 대학재정시스템에서도 대학연구의 자율성을 지켜져 왔음. 그러나 우리나라의 경우, 대학에 대한 연구비 지원이 본격화된 것이 얼마되지 않았으며, 대부분이 정부지원에서 소외된 소규모 사립대학인 상황에서 경쟁적 지원방식의 재원규모를 늘리는 것은 문제가 있음. 창의성 발현의 관점에서 소형과제의 공식에 의한 지원 내지 형평성에 의한 지원을 포트폴리오화하는 전략이 필요함.

다음에 제시하는 별표는 영국과 독일의 연구비 지원과 관련된 성과평가지표임. 이러한 성과지표에 따른 연구비 지원이 초기에는 효용이 크지만, 진행됨에 따라 비용이 더 커진다는 분석이 있음.

<별표 1> 독일의 성과기반 재정지원 모델에 활용되는 연구관련 지표들

<별표 2> 영국 RAE의 평가기준

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