[환경복지연대 창립 기념 토론집]

환경복지의 개념과 바람직한 정책 방향

유병로/ 환경복지연대 공동대표, 한밭대 학장

1장. 서언

환경복지에 대한 정의나 범위를 명확히 정리하기는 어렵다. 그러나 최근 많은 논의를 거쳐 어느 정도 개념이 잡혀가고 있는 것 같다.

우선 헌법적 가치로서의 환경권에서부터 살펴보는 것이 좋을 것 같다. 환경권의 이념은 산업화 시대를 거치면서 각종 공해문제를 겪으면서 유럽의 선진국에서 자국내의 문제로 거론되다가 산성비 및 사막화, 황사 등으로 월경에 의한 국제간 분쟁으로 확대되면서 논의가 진전되어 오다가 1972년 스웨덴 스톡홀름의 UN 인간환경회의에서 채택된 ‘UN 인간환경선언’이 “인간환경의 보호와 개선은 인간의 복지와 경제발전에 미치는 주요 문제이므로, 이는 전세계 인간의 절박한 염원이고 모든 정부의 책임이다” 라는 결의문으로 선언하면서부터 법체계에 흡수되었다.

우리나라 헌법 제35조에 환경권(環境權)을 설정하고 있으며 생존권적 기본권으로 규범하고 있다. 즉, ‘인간다운 건강하고 쾌적한 환경 속에서 생존할 수 있는 권리. 환경에의 침해를 배제할 수 있는 배타적 권리’이며, 생존권적 기본권의 하나이다. 한국 헌법 제35조는 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다”고 명문으로 규정하였다.

환경권의 법리는 원칙적으로 환경오염의 배제청구를 할 수 있고, 현실적으로도 환경오염이 당장은 없어도 앞으로 그 위험성이 예상되는 경우에는 예방 청구권을 행사할 수 있어야 한다.

그동안 산업화시대를 거치면서 배출원 중심의 규제정책으로 위험한 물질의 배출을  억제하는 협의의 규제로 사후관리적 성격으로 관리해 오다가 생활에 필요한 물, 공기, 토양 등 매체중심의 관리기준으로 확대되었다. 최근 사람, 생물의 건강성을 중심으로 한 환경관리가 주목을 받고 있으며 정부도 친환경적 국토관리, 사전예방적 환경조성 등으로 정책을 전환하고 있다.

그러나 여전히 환경의 사각지대가 존재하며 사회 불평등의 요소로 작용하고 있어 주목해야 할 정책분야로 인식된다.

박근혜 정부도 ‘환경복지’를 공약으로 내걸고 힘을 모으고 있으나 상당히 추상적인 권리로서, 아직 개념도 모호하고 정책으로 발전시키지 못하고 있어 국민적 공감대를 형성하지 못하고 있다.

복지[福祉]란 모든 국민이 ‘좋은 건강, 윤택한 생활, 안락한 환경들이 어우러져 행복을 누릴 수 있는 상태’라고 정의하는데 실제 정책으로 구현하는 과정에서는 이러한 조건을 덜 만족하는 계층과 지역에 대하여 정부가 개입하는 내용을 중점적으로 시행한다.

이지윤(2012)는 복지측면에서 환경을 바라보는 시각(취약계층, 취약지역의 환경보건 서비스)과 환경측면에서 복지를 바라보는 시각(환경 불평등 해소를 위한 사회안전망 구축)의 결합이라고 하였다. 또 토다기요시(1994)는 환경평등(Environmental Equality)을 환경법에 의한 평등한 보호를 의미하는 것으로 적정한 입지, 유해폐기물의 정화, 공해의 효과적 규제를 지역사회의 인종, 계층에 관계 없이 확보하기 위해서 평등하게 시행되어야 하는 것으로 정의 하였다. 미국 EPA는 환경정의(Environmental Justice)를 인종, 민족, 소득 수준에 관계없이 모든 사람이 환경오염관련 법령, 규제, 정책의 개발과 집행에 공정하게 대우받고 이 과정에 의미 있게 참여하는 것으로 정의한다. 환경정의와 환경복지는 엄격히 구분되는 측면이 있다.

환경복지란 모든 사람이 깨끗한 환경을 누리면서 삶의 질을 보장받는 것이라 정의할 수 있다.

그러나 환경문제는 오염 발생자와 피해자가 다른 경우가 많고, 발생과 피해의 범위와 시기가 일치하지 않으며, 현재의 과학기술 수준으로 예측과 처리가 완성적이지 못하여, 물, 공기와 같은 재화의 성격이 공공적이기 때문에 소유와 책임주체가 불명확한 경우가 많으며, 특히 개발을 중시하는 사회분위기에서는 선제적 대응이 어려우며, 다른 한편으로 경제력이 뒷받침 되지 않으면 한번 오염된 환경은 회복하기 어려워 환경적으로 열악한 지역 또는 주민은 누적적 환경피해를 입게 된다.

자연자원과 생태계 서비스는 건강과 삶의 질을 지탱하는 보편적 복지의 필수적인 요소로서  WHO에 의하면 질환으로 인한 건강 손실의 약 24%, 사망률의 약 23%가 환경적 요인에 의한 것으로 추정하면서 이러한 질환에 의한 환경오염의 피해가 환경약자에게 집중적으로 나타난다고 보고하고 있어 환경취약 계층에 대한 대책이 필요한 것이다.

따라서 환경적으로 열악한 지역 또는 주민은 정보의 공공정책을 통해 관리되어야 하며, 현재 이미 환경적으로 불평등하거나 환경기준에 부족한 지역, 즉 환경 사각지대에 대한 지원정책을 수립하여야 하는 것이다.

환경복지 불평등의 특성은 고재경(2012)의 연구를 인용하여 소개한다. 첫째 환경질과 환경서비스의 지역 간 격차에서 나타난다. 농촌과 저소득층 주거지역은 가격이 비싼 등유를 난방에너지로 사용하는 비중이 높다 도시 내에서도 구시가지가 신시가지에 비해 도시공원 면적이나 접근성이 부족해 불균형이 발생하고 있다. 도시 농촌 간 상하수도 보급률 격차가 크고 미급수 인구 대부분이 농촌지역에 거주하며 먹는 물 수질도 상대적으로 좋지 않다. 또한 농촌 지역의 생활쓰레기 수거가 제때에 이루어지지 않아 노천소각의 원인이 되고 있다. 둘째 저소득층 어린이⋅노인 등 환경약자가 환경오염 피해에 더 취약하다. 구도심 반지하 주택 밀집지역은 홍수 피해에 취약하며 폭염 홍수 등으로 인한 건강피해 환경성질환은 환경약자의 건강에 더 심각한 영향을 미친다. 고소득층은 환경오염 회피 능력이 높으나 저소득층은 피해에 그대로 노출된다. 셋째 환경규제나 기피시설 입지에 따른 비용과 편익의 공간적 분리 또한 사회갈등을 발생시킨다.

또 환경약자의 복지를 개선하기 위해서는 환경책임법제 지역사회 알권리법 제정, 건강영향평가와 사회영향평가 등을 통해 모든 정책과정에서 환경약자를 고려하여 한다고 주장하였고, 환경서비스 형평성 제고를 위한 맞춤형 정책개발과 지표를 설정하고 환경복지 중점지구 지정 및 마을 만들기 사업 등을 시행하여 지역 간 계층 간 환경서비스 격차를 해소하여야 한다고 하였다. 또 환경복지 사업을 취약계층 일자리와 연계하여 고용과 환경복지의 통합적 관리를 주장하였다.

(그림-1) 환경복지의 영역

사업의 우선순위 측면에서는 복지정책과 마찬가지로 환경질이 낮은 지역과 계층의 환경을 개선하는 사업을 선제적으로 추진하게 된다.

2장. 환경취약 지역, 계층과 환경 불평등

환경복지 영역을 정의하기 위하여 국내외적으로 기존연구에서 환경복지를 어떻게 담고 있는지 살며보는 것이 중요하여 기존문헌을 분석하였다. 본 장에서 다루고 있는 환경 취약 지역에서 발생되는 환경 불평등에 대하여는 고재경의 자료를 인용하는 수준에서 정리하였음을 밝혀 둔다.

2.1 국제적 환경

□ 기후변화와 자연재해 등에 의한 국제적 환경 불평등

○ 매년 기후변화 관련 사망자수는 35만 명 경제적 손실은 1500억 달러로 추정되며 기후변화가 건강 물 식량 등과 같은 인권을 침해하는 문제로 부각

2008년에만 기후난민이 2천만 명으로 추정되며 유엔 인권위원회는 2009년 인권과 기후변화 결의문 채택

○ 2002-2009년 미국의 오존 스모그 폭염 허리케인 매개체 전염병 하천 범람, 산불 등 6건의 기후변화 관련 재해로 인한 의료비용은 140억 달러로 추정

○ 2008년, 2010 년 이상기후 영향으로 식량생산이 크게 줄어들어 국제 곡물가가 상승하였으며 그 여파로 식품가격이 급등하면서 사회불안 가중

□ 기후변화 영향은 빈곤과 환경파괴의 악순환, 양극화 구조의 심화

○ 에너지⋅자원 소비량은 고소득계층 선진국이 절대적으로 많음에도 불구하고

피해는 취약계층 저개발국에 집중되는 기후 不正義문제 발생

에너지 고갈 기후변화는 미래세대의 자원 사용 기회와 삶의 질에 영향을

주는 세대 간 형평성 문제도 초래

○ 2010년 기상이변에 따른 농산물 생산 손실로 월소득 550-600 만원 가구의

지출액은 0.03% 늘어났으나, 150-200만원 가구는 0.35%늘어 소득 양극화 확대

□ 환경오염 책임에 관계없이 환경약자가 피해에 더 많이 노출

○ 소득이 낮은 사회적 약자와 어린이 노인 등 생물학적 약자가 환경오염에 더

많이 노출되는 반면 오염 회피 능력은 부족

비OECD국가의 환경성질환 비중(24%)가 OECD국가보다(14%) 높고

1인당 질병을 앓는 기간이 개발도상국이 선진국의15배

어린이가 환경성 질환에 노출되는 정도가 전체 인구집단에 비해 5배

높으며 개발도상국 어린이는 선진국 어린이의 8배

□ 환경서비스 공급 비용부담자와 수혜자의 불일치는 사회갈등의 주요 원인

○ 선호⋅비선호시설 입지 등을 둘러싼 지역갈등 개발과 보전에 관한 환경

갈등이 공공갈등(‘90-’08년) 전체(624건)의 33.3%를 차지하며 환경갈등 지속

일수가 829일로 전체 평균 590일 보다 훨씬 길게 나타남

□ 환경오염 생태계 파괴는 사람들의 건강과 생명을 해치고 삶의 질 저하 초래

○ 자연자원과 생태계 서비스는 경제성장 사회복지와 인류 건강을 지탱하는데

필수적인 요소

최근 복지수요 확대에 따른 재원 문제가 지속가능한 복지 논의의 중심에

있으나 물질적 풍요만으로 삶의 질 수준을 높이는데 한계

○ 102개의 주요 질환 중 약 80%(85개)는 환경적 위험 인자 노출과 관련 있으며

질환으로 인한 건강 손실의 24% 사망률의 23%가 환경적 요인에 의한 것으로 추정

2.2 한국의 실정

가.  환경질과 환경서비스의 지역간 격차

□ 농촌 저소득층 지역이 상대적으로 비싼 에너지 사용

○ 도시지역은 도시가스 지역난방 인프라 보급으로 상대적으로 비용이 싼 난방

에너지를 사용하는 반면 농촌지역과 저소득층은 약 2배 정도 비싼 등유를 사용

가구 에너지 소비에서 시와 군의 등유 비중은 각각 8.4%, 41.2%인데 비해

도시가스는 각각 44.1%, 7.8%로 상당한 격차

소득 100만원 미만 가구의 등유 사용 비중은 25%로 전체 평균 10.8%에

비해 2.5배 가량 높고 특히 군 지역에서는 무려 48.8% 차지

○ 소득 수준 하위 10%에 속하는 가구의 에너지 지출액이 경상소득에서 차지하는

비중은14.2%(‘08년)로 전체 평균 (3.04%)의 4.5배이며 ’07년 대비 ‘08년 월평균

연료비 지출이 11.6% 상승하여 상위 10% 가구의 4.0% 증가와 대조적

□ 도시 농촌 간 상하수도 보급률 격차 크고 지역에 따라 요금도 차이

○ 도시 농촌 간 상하수도 보급률 격차가 크며 지역에 따라 상수도 요금과 생산

원가는 각각 최고 4배 7.5배 하수도는 각각 최고 8배 33배 차이 발생

○ 먹는 물 수질관리에서도 차이가 발생 정수장과 수도꼭지 먹는물 기준초과율은 0.04%

인데 비해 농촌의 마을상수도와 소규모급수시설 등은 3.8%가 기준초과

○ 상수도를 공급받지 못하는 240여만 명은 대부분 농촌 지역에 거주하며 이

중 94 만명(39%)은 우물과 샘물 등을 먹는 물로 사용

(그림 2)  하수도 보급률 및 요금의 격차

□ 환경질 개선의 정도도 지역적으로 차이

○ 수도권대기질개선 특별대책 시행으로 수원 성남 등 도심지역 대기오염은 많이

개선되었으나 교외지역 산업단지 주변의 개선 효과는 미흡

저개발지역인 경기 북부와 서남부 공단지역의 대기질이 상대적으로 악화

□ 농촌지역의 폐기물 서비스가 더 열악

○ 생활쓰레기 수거주기가 농촌지역 주 1 도시지역 주6회로 차이가 많이 나며

일부 지역은 1달에 1번도 수거하지 않는 등 도⋅농간 수거 서비스 격차 발생

○ 농촌지역 주민62%는 생활폐기물을 노천 소각하고 있으며 노천소각의 주요

원인은 쓰레기 수거 서비스가 제때 이루어지지 않기 때문

나. 저소득층, 어린이⋅노인 등 환경약자가 환경오염 피해에 더 취약

□ 홍수로 인한 주택 침수는 구도심 반지하주택 밀집지역에서 많이 발생

○ 최근 5년간 (2006-2010년) 경기도 내 수해에 의한 건물 피해가 가장 많이 발생한

부천시(2345동) 광명시(1349동) 수원시(734동) 등은 지하⋅반지하 주택이

많이 분포

□ 폭염 홍수 등 극한기후는 노약자 저소득 계층 건강에 더 심각한 영향

○ 저소득층 독거노인은 단열 통풍이 되지 않는 열악한 주거환경에 거주하고

주변에 도움을 줄 사람이 없어 폭염 한파 등에 더욱 취약

폭염주의보 발령 상태에서 서울시 돈의동 쪽방촌의 오전 평균 기온이 31.5oC 로 바깥 기온 28.3oC 을 훨씬 초과하여 어지러움과 구토 등 호소

○ 기상재해 사망자 중 60대가 9.4명 80대 이상이26.9명으로 연령이 증가할수록

사망자 비율이 뚜렷하게 증가

(그림 3)  연령별 기상재해 사망자수

□ 어린이⋅노인 저소득층이 환경성질환에 더 취약

○ 저소득층 가구의 실내 미세먼지(PM10) 및 박테리아 농도가 평균에 비해 각각 34.6%, 103.6%

높고 반지하층이나 곰팡이가 발견된 가구 거주 학생의 천식

알레르기비염 경험 비율은 각각 평균의 24.7배 12.9배

○ 서울지역 초등학생의 29.2%가 아토피피부염 발병(‘05년) 서울시내 차량밀집지역

도로변 등에 가까운 40개 초등학교의 평균 대기오염 농도가 환경기준을 초과

○ 다중 이용시설의 대부분(98%)을 차지하는 법정 관리 미만의 보육 장애인

노인요양시설 등 취약계층 시설이 실내 환경오염에 노출

경기도 취약시설 실내공기질 무료측정 실시(‘11) 결과 기준 초과 비율이 33%

로 매우 심각

(그림 4)  소득수준별 천식 유병율

□ 소득이 높을수록 환경오염 회피능력이 높으나 저소득층은 피해에 노출

○ 소득이 높을수록 공기청정기 및 정수기 보유 친환경농산물 구매 비율이 높아

환경오염 식품첨가물 노출에 대한 대응능력 높음

식품 구매 시 식품첨가물을 확인하는 비율은 200만원 이하 소득계층은 47.1%

인데 비해 600만원 이상은 68.4%로 큰 차이

다. 환경서비스 비용 부담자와 수혜자의 불일치

□ 환경규제나 기피시설 입지에 따른 비용은 특정지역에 집중되고 편익은

다른 지역에 발생

○ 그린벨트 상수원보호구역 군사시설보호구역 등 토지이용규제에 따른 비용

부담자와 수혜자가 달라 사회적 갈등 유발

○ 전력 소비는 수도권에 집중되어 있으나(38%) 발전소와 송전선로 건설을 둘러싼

갈등은 지방에서 많이 발생

□ 산업단지와 대규모 오염배출시설 주변 지역의 주민 건강피해 발생

○ 폐금속광산과 제련소 시멘트공장 석면광산과 석면공장 인근 주민에게서 건강

피해 발생

3장. 환경복지에서 다루어야 할 정책들

3.1 정책의 방향

○ 환경권을 보장하는 수준으로 관리되어야 한다.

건강성, 쾌적성

○ 환경의 불평등을 해소하는 방향으로 수립되어야 한다.

환경 취약계층 및 지역 우선적 고려

사전예방적 환경관리 및 환경피해보상제도 도입

건강영향평가, 사회영향평가 필요

○ 미래세대에 대한 배려의 원칙을 지켜야 한다.

지속가능한 개발과 환경보전의 원칙 고수

환경용량의 설정

○ 생태계 건강성 고려

토양, 동식물이 건강하지 않으면 결국 사람의건강성 담보 못해

○ 절차적 민주성

이해관계자의 참여와 소통,

정책추진의 공감대 형성

3.2 정책의 범위

○ 헌법 제35조에 환경권(環境權), ‘인간다운 건강하고 쾌적한 환경 속에서 생존할 수 있는 권리’를 달성하기 위하여 사람의 건강성 목표는 물론 동식물의 생태계 건전성을 확보할 수 있도록 하는 모든 범위로 확대하여야 한다.

3.3 주요 정책적 영역

가. 공간적 주요 불평등적 요소

□  환경보건 불평등 지표 (WHO 유럽사무소)

거주가옥 불평등 요소: 물, 가스, 전기 등 사회기반시설 미흡

건물구조적 문제(층간소음, 일조권, 지하실 등)

수세식 화장실, 목욕시설, 습기, 냉온시설

상해관련 불평등 요소: 작업장 사고, 교통시설불량으로 사고유발

실내환경질 미흡, 석면슬레이트 지붕, 독성물질

환경갈등 불평등 요소: 층간소음, 주변소음, 간접흡연노출,

녹지휴식공간 접근성

□ 공단의 개발, 광산개발, 환경혐오시설의 입지

시장경제원리에 따른 도시개발로 원도심 경제력 약화

구도시의 공원 및 녹지시설 부족, 노후상수관 등 지원시설 미흡

독성유해물질 취약지역(저유소, 유해공단주변 등)

농어촌의 상대적 투자 미흡

□ 기후변화, 월경오염물질, 자연지리적 여건

나. 내용적 주요정책 지표

□ 물 (먹는물, 상하수도 보급률, 하천유지용수)

□ 공기 (실내공기질, 일조권 포함)

□ 소음, 진동 (층간소음, 작업장 소음 등)

□ 쓰레기 (쓰레기 수거율, 매립, 소각장 근접성 등)

□ 공원녹지 (녹지, 공원, 하천접근성, 휴양시설 접근성)

□ 생태적 안정성 (생태적 접근성, 다양성 등)

□ 에너지

□ 온실가스, 기후변화, 재해 취약성

□ 환경성 질환, 원자력위해성, 유해물질 노출빈도

< 표 1 > 환경보건 지표

< 표  2 > 환경보건 정책

< 표 3 > 환경 서비스 지표

모든 국민의 건강한 환경권을 확보하기 위하여 사회불평등 요소, 취약한 환경을 고려하여 토지이용 및 도시계획, 국토개발계획을 수립하고, 물, 공기, 토양, 생활폐기물, 에너지, 재해, 생태계, 공원녹지, 환경성 질환 등으로 구분하여 환경복지의 개념과 목적에 적합하도록 정책을 구현할 필요가 있다.

참고문헌

1. 고재경, ‘미래의 복지는 환경복지’, 경기개발연구원 이슈와 진단, 제35호 2012. 2. 15

2. 이지윤, 환경복지 기본구상과 방향, 환경부, 2012.7.18.

3. 토다기요시, 김원식(역), 환경정의를 위하여, 창작과 비평사, 1994