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 기고문 및 특강자료 |
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| 제 목 |
중국 국유기업 개혁과 전망 |
조회 |
2,984 |
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| 작성자 |
강희정 님께서 2008-10-02 에 작성하셨습니다. |
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☏ -- |
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개혁 · 개방과 기업가 시대의 도래
금년은 중국이 개혁·개방을 시작한지 30주년이 되는 해이다. 현재 중국은 주식회사 중국, 총경리는 후진타오라 할 정도로 자본주의 국가 못지않게 기업의 활동이 역동적이며, 가히 기업가의 시대라 할 만하다.
중국의 대기업 총수의 나이는 다른 나이에 비해서 비교적 젊으며, 국유기업 경영진 출신을 제외하고는 대부분 자기 세대에 중소기업을 창업하여 자수성가한 사람들이 많다. 중국 기업발전의 촉진제 역할을 한 것은 무엇보다도 1978년부터 시작된 중국경제의 개혁·개방이라 할 수 있다.
그 이전의 중국경제는 1949년 중화인민공화국의 성립이래 국민경제의 사회주의적 개조와 계획경제의 적용, 그리고 거대한 실험의 실패로 귀결지을 수 있다. 1980년대 초반의 (구)소련의 개혁에서부터 1989년의 동구권붕괴에 이르기까지 사회주의 계획경제 실험은 미국 국무장관이었던 브레진스키의 저서 제목처럼 ‘거대한 실패´(The Great Failure)로 귀결됨에 따라 모두 자본주의 시장경제로의 체제전환이 이루어 진 바 있다.
그러나 오직 중국에서 만이 중국특색의 독자적인 체제형성을 위한 끈기있는 실험을 진행시켜 오고 있으며, 많은 내부문제에도 불구하고, 중국경제의 전략적 체제전환은 그 경제적 성과에 힘입어 성공적이라고 평가되고 있다.
체제전환의 기폭제 역할을 한 1978년의 개혁·개방의 주요 방향은 대체로 시장화 및 분권화 개혁, 그리고 대외지역 개방과 외자기업의 설립 허용으로 요약할 수 있다. 사회주의 계획경제의 주요 구성요소인 공유제경제는 국유경제와 집체경제로 이루어져 있으며, 이러한 경제 영역에서 활동하고 있는 경제주체로서의 기업을 국유기업, 집체기업이라 한다. 시장화개혁은 개인이익 추구가 가능한 사영경제의 영역을 조심스럽게 열어나가고, 지속적으로 확대시켜 나가면서 발전되어 왔으며, 이러한 토양하에서 개혁·개방 이전에는 존재하지 않았던 개인기업, 즉 7인 이내의 종업원고용이 허용되는 개체기업의 창업과 발전이 시작되고 있다.
1980년대 초반부터 이미 종업원 8인 이상을 초과하는 사영기업이 광범위하게 출현하고 있으며, 고공대호(雇工大戶)라 불리는 토착 자본주의적 기업형태로서의 사영기업은 개혁·개방 초기에는 합법적 지위를 얻지 못했지만 중국정부의 묵인 하에 빠른 속도로 성장하고 있다. 시장경제를 기반으로한 사영경제 영역의 확대와 기업의 발전은 불가분의 관계에 있으며, 개혁·개방 초기에 집체기업형태로 출발한 향진(鄕鎭)기업은 또한 80년대 중국 토착기업 발전의 원형이라 할 수 있다. 향진기업은 본래 인민공사내의 사대(社隊)공업기업을 출발점으로 하고 있으며, 개혁·개방이후 인민공사가 해체되고, 중국 농촌의 현이하 행정조직이 부활되면서 향, 진, 촌 등에 소속된 농촌집체기업의 형태로 시작하였다.
1980년대 시장경제의 확대와 소유제개혁에 힘입어 향진기업에서도 집체기업의 비중이 감소되고, 개체사영기업이 확대되어 가면서 1984년을 기점으로 향진기업에 대??규모 및 영업활동 영역이 크게 확대되었다. 농촌지역의 향진기업이 대도시 및 연해지역으로도 진출하고, 일부는 대기업화되었으며, 업종다각화와 국유-향진, 향진-사영, 향진-외자 등 상호 이질적인 소유제 기업간의 M&A를 통하여 다양한 기업연합체가 공존할 수 있는 토대가 성립되었다.
1987년에는 사영기업의 수가 전국에 23만여개, 종업원 수는 360만명에 이르러 사영기업 문제는 더 이상 존재허용 여부의 문제가 아니라, 이를 “어떻게 중국경제발전의 원동력으로 활용하는가”하는 활용방법의 문제로 부각되었다. 1987년의 사영경제 발전 장려 방침과 1988년의 헌법 수정, 사영기업 기본법규의 제정을 통하여 사영경제는 합법적인 지위를 부여받게 되었으며, 이는 사영기업 창업 및 투자열기를 고조시키는 중요한 계기가 되었다. 시장경쟁을 통한 다양한 비국유기업의 발전과 주식제를 통한 기업현대화 개혁은 1992년 사회주의 시장경제 선언과 개혁개방정책의 가속화를 계기로 더욱 촉진되면서, 기업 및 시장 발전의 상호작용을 통해 ‘보이지 않는 손’에 의한 시장의 자체 조정능력이 강화되어 갔다.
국유기업 개혁과 현대기업제도의 건립
대체적으로 개혁·개방 이후의 시장화 개혁의 진전에 따른 변화는 두가지 큰 흐름으로 살펴볼 수 있다. 하나는 1980년대 시장경제 기반의 확대에 힘입어 비공유제 영역에서 중국 토착기업인 향진, 개체, 사영기업의 발전과 함께 연해지역을 중심으로한 외자기업의 발전을들 수 있다. 다른 하나는 공유제영역에 속하는 국유기업, 집체기업의 비중과 영향력이 상대적으로 축소되어 갔다는 점이다. 즉 이전까지의 개혁의 중점은 새롭게 확대되는 시장경제 영역에서 비국유기업의 발전을 촉진하고, 기존의 공유제 영역과의 충돌을 최소화시켜 나가는 방향에서 이루어져 왔다. 그러나 1993년 이후의 개혁의 중점은 기존의 개혁방향은 유지하면서도, 전통적인 핵심부문인 공유제부문의 개혁을 본격적으로 실시함으로써 국유기업의 경영악화를 개선하는데 초점을 두고 있다.
1993년 11월 당 14기 3중전회에서 국유기업 개혁과 그 방향으로서 현대기업 제도의 건립이 결정되었고, 조건을 갖춘 대형 국유기업은 국유독자회사나 주식회사로 개조하고 중형 및 소형국유기업, 집체기업은 경영청부제 또는 주식합작기업으로의 개조, M&A, 민영화 등이 추진되고 있다. 국유기업의 규모에 따라 상이한 정책을 적용하면서 ‘큰 것은 잡고 작은 것은 놓아준다’ 는 과대방소(抓大放小) 방침에 따라 규모가 큰 국유기업은 주식회사제 등 현대화 개혁을 통해 유지하면서 국가는 주주 역할에 한정하고, 작은 규모의 국유기업은 주식합작사 등으로의 개조, 임대, 민영화, 파산 등으로 처리한다는 것이다. 또한 중국정부는 중요한 전략물자를 생산, 취급하는 대기업에 대해서는 상장기업화, M&A, 기업집단을 형성하고, 자동차, 항공, 우주, 철강, 에너지 관련 핵심산업에 종사하는 120여개 대기업을 시범기업집단으로 재편성하여 생산을 조절하거나 해외 대기업과의 경쟁력 확보차원에서 육성하고 있다. 국유기업 개혁의 일련의 과정을 보면, 크게 세 단계로 구분할 수 있는데, 1단계는 1984년이후 광범위한 기업개혁 차원에서 이루어진 경영의 분권화와 독립채산제를 통한 자율성 확보, 기업경영 청부책임제의 도입과 제도화를 들 수 있다.
2단계는 1993년이후의 국유기업 개혁의 본격 추진과 주식합작제로의 전환을 들 수 있다.
주식합작제는 종업원에게 주식을 균등 분배하는 주식제와 합작제의 결합 형식으로성격을 지니고 있다. 3단계는 1997년 이후의 본격적인 재산권 개혁을 통하여 많은 기업들이 경영진에의 주식집중 또는 민간매각을 추진하게 된다. 국유기업 경영악화가 누적되면서 1997년 9월 제15차 당대회를 통하여 보다 본격적인 소유제개혁으로의 전환이 모색되기 시작하였고, 완전한 주식제로의 전환, 비전략 부문에서의 국유자본의 퇴출, 대형 국유기업의 대기업 집단화 등이 추진되고 있다.
1999년 9월의 당 제15기 4중전회에서는 국가가 반드시 통제해야할 영역을 “국가안전과 관련된 업종, 자연독점적 업종, 주요 공공재와 서비스 제공업종, 지주산업과 하이테크 산업중위 핵심기업” 등 4개영역으로 확정하고, 여타의 영역에서는 국유기업의 퇴출과 비국유기업의 진입을 허용하고 있다.
1997년이후 국유기업의 재산권개혁에 급진전되면서 2000년말까지 대부분의 대형 및 중형 핵심국유기업이 주식회사제로 전환되었으며, 현급이하 국유기업의 90%, 성급 국유기업의 50% 이상이 재산권 개혁을 실시하였다. 이 시기에는 지방정부의 실질적인 주도하에 재산권 개혁이 이루어 졌으며, 그 주요 동기는 국유기업의 경영악화와 적자 및 채무의 누적으로 지방정부의 재정보조금 규모가 증가되면서 지방정부의 재정수지를 악화시켰기 때문이다.
국유기업은 더 이상 지방정부 재정의 원천이 아니라 부담으로서 작용하였으며, 각지의 지방정부는 관련 정책규정을 제정하여 적극적으로 국유기업 개조작업을 진행하였다. 국유기업 개혁 및 민영화과정에서 국유기업 자산의 저평가로 인한 국유자산 유실과 부정부패 등 문제점이 적지 않았지만, 1996~2002년 사이에 국유기업 개혁을 통하여 국유 공업기업수는 1 / 3로 감소한 반면, 사영기업은 3배가량 증가하였다. 사영기업의 급속한 성장과 사영기업가의 재산축적에 따라 부상한 신흥자산가 계층은 중국 각지에서 중요한 역할을 담당하는 비중있는 사회적 세력으로 떠올랐으며, 1990년대 후반에는 장쩌민의 3개 대표론에 의하여 ‘사회주의 개방경제, 시장경제가 배출한 모범기업가’(紅色資本家)로 대우받으며, 능력 있는 경제엘리트들은 당의 간부로 진입하는 것이 가능해졌다.
중국경제의 세계화와 국유기업의 경쟁력 강화
2001년말 중국의 WTO가입도 국유기업에는 중요한 환경변화로서 중국 당국의 국유기업지원이 더욱 어려워진 동시에 IT, 건설, 유통, 은행, 보험, 증권, 의료산업 등 미개방 핵심산업에 대한 개방을 통하여 외국계 대기업과의 경쟁이 심화되고 있다. 따라서 국유기업 개혁목표도 단순한 소유 및 경영의 분리나 민영화 등에서 벗어나, 국제적 수준의 경쟁력 강화로 초점이 전환되고 있으며, 정부의 지원 없이도 자생력을 보유할 수 있도록 재무건전성을 강화하고, 생산성과 효율성을 제고하는 것에 중점을 두고 있다.
중국 국가통계국의 발표에 의하면, 2005년 기준으로 적자 국유기업의 적자총액은 전년 동기 대비 56.7% 증가한 1,026억 위안을 기록하고 있으며, 이러한 적자확대의 주요 원인은 기업의 비용 상승, 과잉생산 및 가격하락으로 인한 수익 악화, 핵심기술의 부족, 국유기업 내부의 부패문제 등을 들 수 있다. 중국의 국유기업이 여러 가지 문제에 직면해 있지만 국유기업이 상납하는 납세금액은 전체 공상세수의 약 43%를 차지하고 있고, 국유자산관리위원회가 직접 관리하는 중앙기업의 자산총액은 10조 위안을 초과하는 등 국유기업은 여전히 중국 경제발전에 중요한 부분을 담당하고 있다.
2006년 중국 재정부는 석탄, 석유, 유색, 화공 등 에너지 및 원자재 관련 산업을 중심으로 국유기업이 9,000억 위안의 이윤을 실현하여 전년대비 25% 성장하였다고 발표하였다. 이는 전체 국유기업 부문 이윤가운데 84%에 달하여 에너지 관련 국유기업의 성장세가 두드러진 가운데, 상위 10대기업의 이윤이 전체 국유기업 이윤총액의 55%를 차지하고 있다. 또한 2007년도 중국 재정부 발표에 따르면, 2007년도에 12만여개 국유기업의 전체 순이익은 전년대비 31.6% 늘어난 1조 6,200억 위안(한화 약 210조원)에 달하며, 업종별로는 전년대비 73.4% 증가한 기계공업을 비롯하여 자동차공업, 화학공업 분야의 순이며, 중앙정부 산하의 국유기업이 전체 순익의 67.9%를 차지하였다.
향후 중국정부는 부실 국유기업에 대한 정책성 파산 확대, 국유자산 유실에 대한 관리감독 강화, 국유기업간의 합병, 생산과잉 산업에 대한 조정 등을 통하여 국유기업 개편작업을 가속화 할 것으로 전망된다. 중국정부는 2008년까지 2,116개 국유기업에 대해 정책성 파산을 실시할 예정이며, 이와 관련된 국유 금융기관의 채권은 2,271억 6,000만 위안, 해고대상이 되는 직원은 351만명에 이르고 있다. 중국 국무원은 지난 2006년 3월 <국유기업 정책성 파산 업무에 관한 의견 통지>에서 1,610개 기업을 파산대상으로 새로 추가하고, 기존에 선정된 506개 기업을 파산 처리한다’는 정책성 파산계획을 밝힌 바 있다.
2005년~2008년 사이에 진행될 예정인 정책성 파산의 방향은 첫째, 동북3성 노후 공업기지 개조 및 중서부 지역 경제구조 조정과 연계될 것이고, 둘째, 군수기업 개혁, 자원낭비형 탄광폐쇄, 유색금속 산업의 파산 작업 마무리 등 중국정부가 추진하는 주요 국가발전 전략과 맞물려 진행될 계획이다. 중국이 정책성 파산을 2008년까지로 한정하고 있는 이유는 <파산법>의 수정에 따라 2008년 이후에는 국유기업을 비롯한 모든 기업은 <파산법>에 의거하여 일반파산을 실시해야 하기 때문에 그 이전에 국유자산의 유실을 최소화하기 위하여 정책성 파산을 확대한 것이다.
정책성 파산은 국유기업 개혁을 위한 일종의 정책적 배려로 일반 파산과 구별되는 가장 큰 특징은 국유기업이 정책성 파산처리가 될 경우, 모든 자산이 은행채무의 상환이 아닌 실직자와 구조조정 대상자들에게 우선적으로 분배된다는 것이다. 또한 중국은 지난 2006년 1월 <국유기업 재편사업의 규범화에 관한 실시의견>을 발표하여 국유자산 유실을 막기 위한 엄격한 제한을 제시하고 있으며, 특히 국유기업 경영층의 도덕적 해이로 인한 국유재산 독점 및 국유자산 유실을 방지하기 위해 국유기업 경영층의 주식보유에 대한 구체적인 제한조건을 명시하고 있다.
그 내용을 보면, 첫째, 경영층은 공개초빙이나 기업 내부경쟁을 통해야 하며, 기업발전에 중대한 공헌이 있는 등 자격조건에 부합해야 한다. 둘째, 지분보유는 반드시 국유자산 감독관리기구의 승인을 거쳐야 하며, 각 경영자를 포함한 경영층의 보유지분은 지배주주의 지분율 혹은 이와 비슷한 수준에 도달해서는 안된다. 셋째, 경영층의 지분확대 과정은 반드시 정해진 절차에 따라 이루어져야 하며, 지분확대와 관련된 방안의 제정과 수정, 국유재산권의 주가 평가, 중개기관 선택 등 중요 사항의 결정에 경영층은 참여할 수 없다. 넷째, 경영층의 지분보유는 반드시 자금출처가 합법적이라는 관련 증거를 제시해야 한다. 다섯째, 경영층이 기업의 경영실적 하락에 직접적인 책임이 있는 경우 지분을 보유할 수 없다는 것이다.
국무원 국유자산 관리감독위원회가 발표한 2006년 국유자산 관리 체제개혁의 추진성과와 중점업무를 보면 169개 중앙기업의 경우 첫째, 주식분산 개혁의 진전에 따라 기업관리 구조가 개선되었고, 둘째, 구조조정의 진행이 가속화되면서 주력사업이 명확해지고, 자원절약형 기업활동의 전개를 통하여 성장방식의 전환이 모색되고 있다. 또한 과학기술 분야의 R&D투자에서 큰 성과를 이루면서 기술혁신이 가속화되고 있다. 셋째, 대부분의 중앙기업은 재무관리, 전략계획관리, 리스크관리, 기업정보화 구축 등의 강화를 통하여 종합적인 경쟁력 수준을 제고하였다. 넷째, 주력업무와 보조업무의 분리에 새로운 진전이 이루어 졌다. 71개 중앙기업의 주요업무와 보조업무를 분리시키고, 74개 중앙기업의 사회기능 업무의 분리가 시작되어 이미 1,600여개의 사회기구와 14만명의 종업원에 대한 관리가 기업에서 지방정부로 이전되었다.
또한 국유자산 관리감독위원회는 중앙기업의 국유재산 평가, 등기, 양도, 해외투자, 불량자산처리, 중대 법률분쟁 안건처리 등에 있어서 일련의 규범을 마련하는 동시에, 2004년에 전면적으로 도입한 연간 경영실적 평가제도를 토대로 임기내 경영실적 평가 책임제를 가동하고 있으며, 25개 중앙기업을 대상으로 국내외의 고급 경영관리자의 공개채용 업무를 추진하면서 관련제도를 개선하였다.
향후 국유자산 관리감독위원회의 주요 업무추진 방향을 보면, 첫째, 국유 대형기업의 주식제 개혁을 가속화한다는 것이다. 그 주요 내용은 상장기업의 건전한 발전 촉진, 외부 이사제도의 도입을 통한 기업구조의 개선, 고위 경영관리자의 공개채용 범위와 수준의 확대, 주력업무와 보조업무의 분리를 통한 기업과 사회기능의 분리, 국유재산권 양도의 규범화, 국유자산의 유실 방지, 종업원의 합법적인 권익보호 강화 등이다. 둘째, 국유기업의 배치 및 구조조정을 강화한다는 것이다. 주요 내용은 중앙기업의 재편성, 기업연합의 구축과 대기업집단의 육성 촉진, 자산관리공사를 기반으로 한 구조조정 추진, 국유기업에 대한 정책적인 폐쇄 및 파산 처리의 일관성 유지 등이다. 셋째, 기업의 자주적인 혁신과 자원절약을 적극적으로 추진한다는 것이다. 주요 내용은 기술개발에 대한 투자 확대, 건전한 기술개발 체계 구축 및 핵심기술의 확보, 독자적인 지적재산권 보유 장려, 산학협력 및 기술혁신 성과의 실용화 가속화, 선진기술 활용을 통한 전통산업 개조 강화, 기업의 장비수준 및 가공기술 수준의 제고, 에너지 절감형 기술개조와 자원이용 효율의 제고 등이다. 넷째, 국유자산 감독관리 체제를 진일보 개선하는 것이다. 주요 내용은 국유자산 관리감독 법규체계의 개선, 경영실적 평가시스템의 개선, 보수 및 분배제도의 규범화, 외부감사 제도의 개선을 통한 재무회계 관리감독 강화 등이다.
중국은 2001년말 WTO체제의 가입과 2000년대 중반이후 적극적인 FTA체결 전략의 추진속에서, 적극적인 국유기업 개혁을 통한 국유대기업의 전략적 육성과 국내외 상장을 추진함으로써 국유대기업의 글로벌 경쟁력을 제고시키는 동시에, 거시적 차원에서 중국경제의 구조전환을 선도하는 주력 기업군으로 육성하고 있다.
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